Programa Favela-Bairro - 1ª fase

De Dicionario de Favelas Marielle Franco
Revisão de 21h56min de 29 de junho de 2020 por Fernando Cavallieri (discussão | contribs)
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O PROGRAMA FAVELA-BAIRRO NA CIDADE DO RIO DE JANEIRO

Fernando Cavallieri –Instituto Municipal de Urbanismo Pereira Passos da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro

2007

 

A cidade do Rio de Janeiro

 

O Rio de Janeiro é a segunda maior cidade do país e núcleo da também segunda maior e mais importante região metropolitana do Brasil (180 milhões de habitantes, 78% urbanos). Com cerca de 6 milhões de habitantes, polariza diretamente uma periferia metropolitana, em sua maioria de população de baixa renda, com mais de 4 milhões de pessoas. O Brasil é uma federação formada por 27 estados e mais de 5 mil e 600 municípios, todos com autonomia político-administrativa financeira. O Rio de Janeiro é capital do Estado de mesmo nome. Legalmente, desfruta de amplos poderes para organizar os serviços públicos locais, arrecadar impostos e fazer suas leis próprias. Na realidade, essa autonomia apresenta muitos limites, seja por força de competências concorrentes do Estado e da União, seja pela crônica falta de recursos financeiros das mega-cidades subdesenvolvidas para fazer frente a seus inumeráveis problemas.

 

Embora seja o segundo pólo econômico do país, depois de São Paulo, a distância que os separa é muito grande. A economia da cidade é basicamente fundada no setor terciário (comércio de mercadorias, prestação de serviços, administração publica e social), havendo apenas uma razoável atividade industrial. Com efeito, o setor terciário contribui com cerca de 70% do Produto Interno Bruto (PIB) municipal e o setor industrial com 30%.

No contexto estadual, o Rio de Janeiro exerce inconteste liderança, representando o PIB do município em mais de 65 % do PIB do Estado. Grande parte dos moradores da Região Metropolitana depende direta ou indiretamente do mercado de trabalho, do comércio e dos serviços desenvolvidos na capital.

Os seis milhões de cariocas vivem num território total de 1171 km2, dividido por três importantes sistemas de montanhas, com altitudes máximas beirando os mil metros, por um sistema lacunar ao sul e pela presença do oceano Atlântico em toda a costa leste e sul. A população está espacialmente muito concentrada, sobretudo nas porções sudeste e nordeste, que abrigam cerca de 80% dos habitantes. Na região nordeste, a cidade se conurba com alguns municípios da região metropolitana formando uma única e imensa mancha urbana.

Do ponto de vista sócio-espacial, a cidade apresenta padrões distintos. O Centro e a Zona Sul, formados por bairros de classe média e alta, ocupam o melhor sítio natural da cidade, com belas praias e montanhas. É a área mais nobre e turística da cidade, com a melhor infra-estrutura, comércio, serviços de toda a natureza e muitos meios de transporte. Ainda abriga uma razoável percentagem de população em favelas, apesar da “limpeza” promovida nos anos 60 e parte dos 70. O grande fator de favelização foi a presença de um grande mercado de trabalho apropriado para as classe de baixa renda, formado principalmente de empregos domésticos, comércio e serviços em geral. Cerca de 15% de todos os seus um milhão e 800 mil habitantes são favelados e se beneficiam, sobretudo, da grande proximidade do Centro, ainda hoje o espaço concentrador da maior parte das atividades empregadoras de mão de obra.

A Zona Suburbana, cujos bairros se formaram à medida que as ferrovias se expandiam do Centro em direção ao norte, apresenta também vantagens locacionais para a população de baixa renda. As indústrias aí se concentraram e a relativa proximidade com o Centro fez dessa região, até os anos 60/70, o local principal de moradia das classes trabalhadoras. Surgiram, então, enormes complexos favelados, alguns do porte de verdadeiras cidades. Nesses subúrbios, fixou-se também uma classe média que não conseguia arcar com os altos custos das moradias da Zona Sul. Cerca de 20 % de seus 2 milhões e 300 mil habitantes residem em favelas, muitas das quais, como as da Zona Sul, bastante antigas, consolidadas e com elevados custos de aquisição e aluguel de habitações.

Quando ao longo dos anos 60 e 70, esgotaram-se as possibilidades de as classes de baixa renda se localizarem nas favelas das Zonas Norte e Sul, começa-se a observar o seu deslocamento em direção à então vazia e rural Zona Oeste, com a conseqüente expansão da mancha urbana. Dada a disponibilidade de terras e a topografia plana, a forma de assentamento que correspondeu a essa expansão foi o chamado loteamento. Tal tipo de assentamento popular difere da favela, por que seus moradores não invadiram um terreno alheio e, sim, compraram um lote do proprietário-empreendedor que implantou o loteamento.

Surgiram assim diversos parcelamentos, com traçados mais regulares do que as favelas, com vias não pavimentadas, com redes de água, esgoto e drenagem pluvial inexistentes ou precárias, enfim com ausência de serviços públicos e de difícil acessibilidade aos pontos centrais da cidade. Hoje, a Zona Oeste, que compreende cerca de 3/4 do território municipal, abriga em torno de 1 milhão e 300 mil habitantes, metade dos quais vivem nos loteamentos irregulares de baixa renda, com densidade muito menor que a observada nas favelas.

Nessa região oeste do município tem surgido, ultimamente, um grande número de ocupações irregulares de terras vazias, através de invasões organizadas ou espontâneas, que escapam ao controle e fiscalização do Poder público. São os embriões de novas favelas, abrigando os “pobres mais pobres” que se submetem a morarem em péssimas condições sanitárias e com graves problemas ambientais.

 

Favelas

As favelas, assentamentos residenciais de baixa renda, existem há mais de 100 anos no Rio de Janeiro, e abrigam cerca de um milhão de habitantes (19% de toda a população) São o símbolo da realidade da pobreza urbana. Muitos de seus moradores ocupam casas muito precárias, sem condições sanitárias adequadas, habitando áreas impróprias, como encostas instáveis, margens de rios, alagadiços, enfim, em condições subumanas. Ademais, nos últimos 15 anos muitas delas se converteram em territórios privilegiados dos traficantes de drogas, que desafiam as autoridades e impõem situações superviolentas para os moradores.

Entre 1991 e 2000, a população desses quase 700 assentamentos cresceu a uma taxa mais de 11 vezes superior à da população não-favelada, apresentando alta densidade demográfica (372 habitantes por hectare em média). Os dados do último Censo (2000) mostram a situação dos moradores das favelas é bem pior do que a dos moradores da chamada cidade formal.

Rio de Janeiro, é, por excelência, o cenário no Brasil das favelas: lá surgiram, cresceram e se tornaram famosas. As favelas são muito heterogêneas entre si, como também guardam diferenças internas apreciáveis. Algumas são verdadeiras cidades, contando com mais de 70 mil habitantes e um amplo leque de atividades comerciais e de serviços, empregando parte de seus moradores e atendendo até aos bairros de seu entorno. Outras são núcleos de não mais do que 50 casas e têm uma história muito recente.

A partir de meados dos anos 1980, com a intensificação do tráfico de drogas de países da América do Sul para a Europa e Estados Unidos, o Brasil tornou-se um dos principais pontos de passagens dessa rota do narcotráfico internacional. Muitos traficantes usaram as favelas cariocas como pontos de armazenagem e distribuição das drogas e, com o barateamento das mesmas para o consumidor final, formou-se aí intenso e milionário mercado de compra e venda desse produto. Outro fator que ajudou a completar o quadro de violência e criminalidade foi a grande oferta de armas contrabandeadas, muitas de grosso calibre e utilização específica em situações de guerra. Os traficantes das favelas cariocas, aproveitando-se de sua organização espacial favorável à atividade ilegal e de sua localização privilegiada na cidade, passaram a dominar e disputar com seus rivais os territórios de tais assentamentos. Forte e ostensivamente armados, impuseram em muitas comunidades[1] uma forma de dominação baseada no terror e na "lei dos mais fortes". Este artigo não discute o assunto nem propõe alternativas de solução, mas não se pode deixar de registrar tal realidade que transcende as áreas faveladas, marcando de forma trágica e violenta a vida de todos os moradores da cidade, sobretudo dos mais pobres, posto que mais desprotegidos.     

 

Uma política pública para as favelas 

Em 1992, foi editada a lei que aprovou o novo Plano Diretor da Cidade. Esse plano[2], com forte preocupação em redistribuir os ônus e benefícios da urbanização entre os diversos segmentos sociais, beneficiando a inclusão dos mais pobres, instituiu várias políticas municipais, entre elas a política habitacional. Nesse capítulo da lei são estabelecidos, em termos gerais, os objetivos, as diretrizes, os instrumentos e os programas principais da política habitacional. Um deles é, justamente, é o programa de urbanização e regularização fundiária das favelas.

O Programa Favela-Bairro foi criado com os seguintes objetivos: “complementar (ou construir) a estrutura urbana principal (saneamento e democratização de acessos); e oferecer condições ambientais de leitura da favela como um bairro da cidade”. Os pressupostos são: “aproveitamento do esforço coletivo já despendido, construções e serviços já instalados; reassentamento mínimo possível; adesão dos moradores ao programa, introdução de valores urbanísticos da cidade formal como signo de sua identificação como bairro: ruas/ praças/ infraestruturas/serviços públicos"[3].

Em 1994, é criado, pela primeira vez, na história da cidade, com status de secretaria, um órgão para cuidar do assunto - a Secretaria Municipal de Habitação.

Para viabilizar o Programa Favela-Bairro nas comunidades médias foram obtidos dois empréstimos (1995 e 2000) junto ao Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID em um valor total de 360 milhões de dólares, com 240 milhões de contrapartida municipal, computando-se US$ 600 milhões para o programa. O segundo empréstimo praticamente acabou e um terceiro está já aprovado pelo BID, faltando o aval do Governo federal brasileiro. Foram ou estão sendo beneficiadas 105 favelas de tamanho médio, isto é, entre 500 e 2.500 domicílios, o que corresponde a cerca de 400 mil pessoas ou 40% de toda a população favelada da cidade. 

Quando a Secretaria de Habitação delineia a forma de intervenção a ser seguida no Programa, sente-se a necessidade de que a mesma seja precedida de um projeto de urbanização compreensivo que inclua todos os aspectos da transformação pretendida. Tratava-se de superar a etapa do “projeto na escala 1:1” quando engenheiros e arquitetos iam a campo e lá decidiam onde e como seriam feitas as pequenas obras de melhoria. A idéia agora era outra: uma transformação de fato exigiria um plano que permitisse a estruturação do espaço das favelas, de tal maneira que a integração com o entorno e organização interna se aproximassem com a de um bairro formal. Como pressupostos, além da adesão dos moradores, colocavam-se o respeito às pré-existências, o mínimo possível de reassentamento de moradias e a introdução de valores urbanísticos da cidade formal (ruas, calçadas, praças, áreas de esporte, comércio serviços públicos e privados etc.). O projeto urbanístico de concepção abrangente e prévio à execução das obras tornou-se, portanto, imprescindível.

O Programa Favela-Bairro tem se caracterizado até agora por certa flexibilidade quanto aos seus componentes e por uma evolução dos seus objetivos. Embora sem se afastar de seu foco básico - integração das favelas à Cidade através da sua urbanização -, o Programa tem variado o escopo das intervenções, ao longo do tempo e de favela para favela.

Não há de fato, uma lista rígida de tipos de intervenção para todas as favelas, como se fosse um cardápio imutável, com os mesmos itens, a ser aplicado em todos os lugares da mesma forma. No entanto, há a preocupação de se realizar os mesmos “objetivos” em todas as áreas, para se atingir os mesmos “fins”. Tais objetivos são os seguintes:

I. dotar as favelas de infra-estrutura de saneamento básico de boa qualidade, de funcionamento adequado e com manutenção oficial pelos órgãos públicos.

II. promover uma reorganização espacial das favelas, através de integração viária com a malha urbana circundante e da implantação de espaços de uso coletivo;

III. prestar serviços sociais dirigidos a atender aos vários segmentos etários da população de baixa renda e aos chamados grupos de risco;

IV. regularizar, do ponto de vista administrativo, urbanístico, legal as propriedades privadas e os espaços públicos.

V. manter e conservar serviços e equipamentos e controlar o uso e ocupação do solo no pós-obra.

A escolha dos itens, a serem implementados, em cada um desses cinco objetivos é decidida durante a preparação do projeto de urbanização e depende do que já existe implantado na favela e das opiniões dos moradores que participam do processo. A visão dos técnicos (urbanistas, arquitetos, engenheiros, sociólogos) também conta, especialmente no chamado partido urbanístico a ser adotado. De um modo geral, cada um dos cinco elementos pode incluir vários itens, conforme descrito a seguir:

Infra-estrutura de saneamento – execução de obras destinadas a permitir a implantação, operação e manutenção dos equipamentos e serviços de abastecimento de água, esgotamento sanitário, drenagem pluvial, coleta de lixo e limpeza pública, contenção de encostas, iluminação pública, reflorestamento e arborização.

Reorganização espacial - consiste basicamente em conectar a favela com a malha viária circundante, através de uma ou mais vias transitáveis por carros. As soluções de engenharia e urbanismo variam, conforme as condições do terreno e do sistema de circulação existente. Exemplos: criar uma via de penetração sobre o leito de uma preexistente; abrir espaço através da demolição de edificações alargando caminhos existentes; estender uma rua de forma a ligá-la a outra que se comunique ao sistema viário do bairro.

Em todos os casos, há grande preocupação com a melhoria da circulação dos pedestres, tendo em vista a dificuldade de se implantar ruas para carros em muitas favelas, sobretudo em áreas de encosta. Dessa forma, são implantadas calçadas separadas das ruas (fato praticamente inédito em projetos para favelas), guarda-corpos, corrimãos, escadarias, rampas, passarelas etc.

Diversos espaços de uso coletivo também têm sido criados. Os mais importantes se destinam à prática de esportes, compreendendo campos de futebol, quadras de uso múltiplo, arquibancadas, vestiários, ciclovias etc. As praças e parques para o lazer e a recreação de pessoas de várias faixas etárias e até pequenos espaços, adjacentes às vias, aparelhados com bancos, são também muito comuns.

Ora servindo para a prática do lazer ativo, ora se prestando mais à contemplação ou ao descanso após uma cansativa caminhada morro acima, tais espaços de uso coletivo, junto com as novas vias criadas, reordenam o espaço urbano das favelas e reformulam o sistema de circulação interno, incorporando maior segurança, conforto, beleza e prazer ao deslocamento das pessoas.

Regularização - Consiste na regularização fundiária da propriedade dos terrenos onde foram construídas as casas dos moradores e na chamada regularização urbanística da favela. A propriedade da terra das favelas pode ser pública ou privada. Quando pública será transferida aos moradores através da expedição de um título denominado “concessão de direito real de uso”, pelo qual os moradores obtêm plenos poderes de utilização do terreno, embora a propriedade legal permaneça com o Poder Público.

No caso de os terrenos pertencerem a particulares, e desde que se encaixem nos requisitos previstos na Constituição Federal (posse ininterrupta, sem oposição, por pelo menos 5 anos de único terreno até 250 m2), a Prefeitura ajudará aos moradores a mover uma ação judicial de usucapião. Por esse instrumento constitucional, os moradores poderão se tornar proprietários dos terrenos que ocupam sem nenhum ônus financeiro. Se o morador não preencher os requisitos previstos em lei, caberá ao Município desapropriar os terrenos dos proprietários particulares e, posteriormente, transferi-los (sob a forma de concessão de direito real de uso) aos moradores.

Complementando a regularização fundiária, o Programa prevê a legalização do ponto de vista das normas urbanísticas municipais. Para isso, o território ocupado pela favela como um todo é decretado como Área de Especial Interesse Social (AEIS), figura legal do zoneamento da cidade, prevista no Plano Diretor de 1992. A AEIS pode receber uma legislação urbanística e edilícia de exceção, de forma a atender a tipicidade local da forma de ocupação da terra e dos sistemas construtivos. A regularização urbanística implica diversos atos legais e administrativos, cujo coroamento final é a completa inserção das edificações da favela no sistema legal que regula as propriedades urbanas na cidade.

Entre esses atos, são fundamentais: o estabelecimento dos “Projetos de Alinhamento”, através dos quais a Prefeitura demarca em plantas todos os logradouros da favela, definindo claramente os limites entre os espaços públicos e os espaços privados. Com esse instrumento administrativo, a Prefeitura “grava” o uso do solo, ou seja, estabelece, pública e legalmente, o que, no interior de uma favela, deve ser usado como rua, como praça, como área de esporte, enfim, aquilo que na denominação legal brasileira é considerado como “bens de uso comum do povo”.

Se o “Projeto de Alinhamento” estabelece a fronteira entre o público e o privado, é o “Projeto de Alinhamento e Loteamento” que define os limites entre os terrenos particulares. Através dele, procede-se ao parcelamento da área total da favela, estabelecendo-se formalmente aquilo que já existe na realidade: os contornos e as dimensões dos terrenos particulares. Tal processo não é simples, porque os terrenos particulares nas favelas nem sempre estão claramente demarcados, correspondem a desenhos muito irregulares e suas formas não atendem aos preceitos das normas urbanísticas gerais. Daí porque a transformação das favelas em áreas especiais é fundamental, pois permite a criação de padrões urbanísticos próprios para a sua regularização.

Um dos fatores que mais contribuem para a discriminação dos moradores em favela é o fato de os mesmo não disporem de um endereço reconhecível oficialmente pelos Poderes Públicos, pelos Correios e pelo comércio <st1:personname productid="em geral. Para" w:st="on">em geral. Para</st1:personname> sanar essa dificuldade, antes mesmo de se complementar a regularização, os logradouros públicos das favelas beneficiadas pelo Programa serão oficialmente reconhecidos e denominados, bem como numeradas todas as edificações a eles pertencentes.

Equipamentos e serviços sociais - Com destaque para a implantação de creches para crianças de zero a três anos de idade, a política social do Programa evoluiu bastante desde a sua criação, seguindo o mesmo processo que ocorreu em termos nacionais. Dada sua importância para os objetivos desta comunicação, o assunto será detalhado mais adiante num capítulo próprio.

  

 

Processo de participação

A participação dos moradores é condição sine qua non de qualquer intervenção em favelas. Os moradores de favelas têm uma longa tradição de organização em associações de moradores que se reúnem em federações. O grau de autonomia política, representatividade e capacidade de articulação dessas entidades tem, historicamente, variado muito. Em geral, no entanto, não lograram construir verdadeiros canais de vocalização dos interesses populares, permanecendo no papel de pressionar os governos para conseguir melhorias para suas comunidades, muitas vezes em troca de apoio político-eleitoral. O FB buscou quebrar essa relação fisiológica, seja porque instituiu critérios técnicos para a escolha das áreas beneficiadas, seja porque estabeleceu um “eixo central que valoriza a participação direta dos moradores na formulação e implantação dos projetos localizados. Assim, desde o momento em que começa o processo de criação do projeto urbanístico, a participação da população objetiva amplia a qualidade da proposição global assumida pela administração municipal"[4].

A Gerência do FB[5], sentindo a necessidade de aprofundar uma metodologia interativa para a implementação do gerenciamento social do Programa, estruturou uma equipe de políticas sociais que passou a prestar assessoria na geração de um permanente processo participativo. Os objetivos gerais desse trabalho são os de:

 - Contribuir para a formação do morador/cidadão que deverá assumir, após a realização das obras, responsabilidades coletivas para garantir o desenvolvimento dos projetos de alcance social;

  - Propiciar o efetivo envolvimento dos moradores na discussão das proposições e na compreensão crítica do projeto urbanístico e das obras a serem executadas;

  - Atuar como elemento de articulação entre as demandas locais e órgãos públicos, iniciativa privada e sociedade civil, ampliando as possibilidades de criação de ações objetivas e permanentes.

            O processo de interação dos diferentes atores envolvidos no atendimento às demandas comunitárias (instituições da comunidade/órgãos públicos/empresas privadas) define a originalidade do Favela Bairro - a sua característica de programa aberto. Com efeito, estão sempre surgindo novos atores desejosos de aportar suas contribuições ou interesses ao programa. Sustentada no pressuposto de que as necessidades locais só podem ser valorizadas, preservadas e ampliadas a partir do reconhecimento da centralidade da participação dos moradores e de suas entidades, a Gerência desenvolveu um plano de atuação que, sinteticamente, abrange os seguintes tópicos:

  1. a partir da contratação da firma que irá elaborar o projeto de urbanização para uma determinada área, a assessoria social da Gerência prepara a realização da primeira grande assembléia de moradores, com o intento de apresentar o Programa, sua equipe e a da projetista contratada. Nessa assembléia, mostrada a proposta de trabalho, os moradores apresentam suas demandas preliminares e, aprova-se o cronograma dos futuros encontros.
  1. o segundo momento caracteriza-se pela realização de três workshops (coordenados pela equipe de assessoria social) com a presença dos técnicos da Prefeitura que fazem a fiscalização  dos contratos com as projetistas, de entidades comunitárias, de moradores, de membros dos órgãos municipais afins e da equipe da projetista.  Os participantes são agrupados por temas específicos:  infra-estrutura; significados e mecanismos de integração da favela ao bairro; e definição dos serviços socais no sentido restrito do termo. O resultado desses encontros materializa-se no PlanodeIntervenção (um dos produtos que a projetista contratada tem que elaborar), instrumento, por excelência de orientação das ações que serão encaminhadas
  1. no terceiro momento, desenvolve-se um processo de sintonia fina aonde vão se detalhando os serviços que serão realizados, as prioridades de execução e a superação de possíveis entraves, locais ou não. As reuniões com a comunidade, a partir desse momento, são específicas, de acordo com as solicitações manifestas no Plano de Intervenção - numa busca constante de aproximar as demandas locais e as possibilidades técnicas, financeiras e conceituais do Programa.

 

Programas sociais

A política social da Prefeitura evoluiu, primeiro, para uma visão mais integrada em que se reconhece a necessidade de apoiar, através de programas desenhados especificamente, os diversos segmentos da população de baixa renda. Esse reconhecimento surge da constatação da existência de fortes vínculos de complementaridade de funções entre os membros da família pobre e dos prejuízos que o não atendimento a alguns deles poderia causar a outros. Por exemplo, é fundamental apoiar, suplementarmente, a criança, quando esta sai da creche e ingressa na escola, para que possa superar as desvantagens produzidas por um meio social iletrado e pouco atuante na formação educacional.

Da mesma forma, as avós e avôs que, geralmente, cuidam das crianças em idade escolar precisam receber assistência, seja através de orientações específicas, seja através da formação de “grupos da 3a idade”, voltados para valorizar sua auto-estima e despertar novas formas de inserção na sociedade que lhes é hostil.

Atualmente[6], para estar adequada com a novíssima Política Nacional de Assistência Social, que em 2005 avançou a passos largos, conseguindo unificar ações, profissionalizar as formas de gestão dos programas nacionais, buscar metodologias para qualificação dos profissionais da área, rever nomenclaturas, criar novos critérios de partilha de recursos da verba a ser dividida e repassada aos municípios, ampliar o atendimento à população em situação de vulnerabilidade social, a Prefeitura reestruturou a Secretaria Municipal de Assistência Social (SMAS).

O combate às conseqüências geradas pela pobreza, como a exclusão social, a garantia de acesso às políticas públicas essenciais para a vida como educação, saúde, cultura, esporte e lazer e habitação, e o desenvolvimento de uma política de inclusão social das camadas mais pobres da população são as diretrizes da SMAS, responsável pela política pública de Assistência Social da cidade do Rio de Janeiro. Desde 2005, a SMAS conquistou a gestão plena do sistema único de assistência social brasileiro, no município do Rio de Janeiro. A reestruturação da Secretaria resultou na criação de três subsecretarias e uma coordenação com status especial:

  • Subsecretaria de Proteção Social Básica – responsável pela execução dos serviços de inclusão social, previstos para pessoas e famílias em situação de vulnerabilidade, mas cujos vínculos familiares e comunitários estão preservados. Atua como prevenção às situações de risco, promovendo a socialização e convivência sócio-comunitária, estando à frente de todos os programas de transferência de renda (hoje muito importantes no Brasil, pois têm ajudado muito na diminuição da altíssima concentração de renda).   
  • Subsecretaria de Proteção Social Especial- responsável pelos acessos aos indivíduos que se encontram em situação de alta vulnerabilidade pessoal e social. Seu público-alvo são crianças, adolescentes, jovens, famílias e idosos que se encontram em vulnerabilidades decorrentes do abandono, privação, perda de vínculos, exploração ou da violência.
  • Subsecretaria de'Gestão- responsável por acompanhar e avaliar as atividades de planejamento, administração e avaliação de pessoas, visando à valorização do servidor público; pelo desenvolvimento institucional; pelo controle da infra-estrutura e da logística; e pelo planejamento orçamentário.
  • Coordenação Geral de Vigilância da Exclusão- responsávelpor acompanhar os dados diários que auxiliarão o trabalho de identificação das áreas mais vulneráveis da cidade.

Deve-se comentar aqui que a equiparação destas duas últimas áreas-meio às duas áreas-fim demonstra a importância que a Secretaria vem dando às ferramentas de gestão e avaliação, muitas vezes negligenciadas, e fundamentais para a consecução das políticas públicas.   

A SMAS se divide, geograficamente, em 10 coordenadorias que cobrem todo o território municipal, e são os centros de referência e principal porta de entrada para os programas sociais da Prefeitura do Rio.

A política social do Programa Favela-Bairro está inserida na política municipal de assistência social (e também na de geração de trabalho e renda) cujas ações, independentemente, de estarem a ele vinculadas, são realizadas nas favelas e loteamentos incluídos no Programa, sempre que se fizer necessário.

 

- Na Área de Geração de Trabalho e Renda

Diversas ações que conformam um sistema denominado Orientação para Integração Econômica.  Atua-se em duas vertentes, visando a: aumentar a "empregabilidade" dos residentes que estejam desempregados e/ou empregados em ocupações precárias, jovens candidatos ao primeiro emprego, mulheres (especialmente, as chefes de família) e trabalhadores em risco de perda de emprego; e identificar habilidades e competências de integrantes de cooperativas, autogestores e microempreendedores, possibilitando a sua inserção/permanência no mercado de trabalho.

A Orientação para Integração Econômica realiza a identificação da vocação e do potencial dos residentes das comunidades através de entrevistas individuais, traçando seu perfil e encaminhando para postos de trabalho existentes ou para outros programas que ofereçam ferramentas e competências facilitadoras da inclusão no mundo do trabalho e da geração de renda. Esses últimos programas se dirigem ao aumento de escolaridade, capacitação profissional, formação de cooperativas e associações, acesso ao microcrédito.  A Secretaria Municipal de Trabalho e Emprego (SMTE) oferece à população um serviço de oferta de vagas e oportunidades de trabalho, realizando a intermediação entre candidatos e empregadores, coordenando programas específicos, como Meu Primeiro Emprego (para jovens), Central de Trabalhadores Autônomos e Núcleo de Empregabilidade (busca de empregos formais). Os candidatos das favelas se inscrevem nas Unidades de Atendimento ou em nos postos itinerantes que as percorrem durante eventos específicos, como as feiras de cidadania (ver mais adiante no item sobre Pousos).

A seguir uma breve descrição dos principais programas de trabalho e renda em execução no Favela-Bairro.

Programa de Aumento da Escolaridade visa propiciar condições para que parcela da população das comunidades atendidas, que não tenha tido acesso à educação formal na época adequada de suas vidas, ou que tenha evadido da escola por motivos diversos, concluam, prioritariamente, a educação básica.

Programa de Aumento do Nível de Escolaridade, ao facilitar o acesso a um programa educativo, pretende oferecer à população trabalhadora a oportunidade de completar o Ensino Fundamental, visto que este tem se tornado uma exigência cada vez mais rigorosa do mercado de trabalho, mas também, dar condições ao trabalhador de aprender novos ofícios, ao lhe proporcionar um nível de conhecimento geral somente adquirido através da educação básica. Além disso, fortalece o capital humano dos moradores das comunidades beneficiadas, ampliando seus horizontes de cidadania e contribuindo para a ruptura do círculo vicioso da pobreza.

Capacitação Profissional visa propiciar a qualificação técnica e a competitividade dos moradores das áreas priorizadas pelo Programa, aumentando assim, suas chances de obter emprego e geração de renda. Como exemplos, podem ser promovidos cursos sobre reparo de eletrodomésticos, serviços de saúde e bem-estar de estética e beleza, costureiras (produção industrial), reparo de automotivos, construção civil e informática.  

Mulheres acima de 40 anos (Com Licença Eu Vou à Luta) – O enfraquecimento dos vínculos familiares e o aumento do custo de vida geraram a necessidade de inserção profissional de um razoável grupo de mulheres, chefes de família, que nunca exerceram atividades profissionais fora do lar. Aliadas a sua falta de experiência, soma-se uma situação de baixa auto-estima, pois o universo objetivo e subjetivo do mundo do trabalho é totalmente desconhecido para esse grupo. Além da importância da construção da autonomia específica a esse grupo, estrategicamente é acrescida, em virtude do seu papel de chefes de família, de outros beneficiários indiretos compostos pelos seus familiares, aumentando de forma significativa os beneficiários desse processo de apoio à inserção profissional.

Centros de Informática – implantados 30 centros em escolas municipais, além de cursos de informática para 1440 jovens, com acesso à internet, desenvolvimento de atividades de familiarização e aprofundamento no uso de novas tecnologias de comunicação e informação, os Centros terão o papel de referência em oportunidades de trabalho e geração de renda.

Talentos da Vez – destinado a jovens de 15 a 24 anos de idade, aprimorando-os no segmento cultural nas áreas de teatro, dança, circo e música. A meta é abranger jovens cujos talentos natos passarão por uma profissionalização. Os beneficiários deste programa têm a oportunidade de ao final dos cursos formarem grupos de profissionais talentosos, melhor equipados e mais qualificados para enfrentarem o mercado de trabalho.

Rádio Comunitária – implementação e gestão de radiodifusão buscando a capacitação de alunos, professores, pais de alunos da rede municipal de educação, em produção de programação de rádio base, com força de motivação em todas as regiões e comunidades, através de 10 centrais de rádios montadas nas escolas.

-Na Área de Atenção a Crianças e Adolescentes

Os principais programas são:

Creche (<st1:metricconverter productid="0 a" w:st="on">0 a</st1:metricconverter> 4 anos) - A creche tem por objetivo garantir, prioritariamente, o desenvolvimento social, físico, emocional e intelectual das crianças de zero até 4 anos de idade em situação de risco e de pobreza absoluta, promovendo um espaço sócio-educativo que atenda as suas necessidades e as de suas famílias. O atendimento é em horário integral e inclui quatro refeições diárias. As creches são fator facilitador da melhoria da renda familiar, ao liberar as mães para o mercado de trabalho. Administradas, desde 2005, pela Secretaria Municipal de Educação (SME), o que reforçou a sua inserção no processo educacional, as creches ajudam a proteger e apoiar o desenvolvimento social de dois dos mais vulneráveis grupos das áreas de baixa renda: crianças e mulheres.

 Complementação do Horário da Pré-escola – (4 a 6 anos) -Essa ação destina-se a complementar a carga horária da pré-escola, atendendo a crianças desta faixa etária, através de atividades sócio-educativas. O atendimento em horário integral visa à prevenção ao risco social, evitando a ida dessas crianças para as ruas e a exposição a todo tipo de riscos. As atividades que elevam a auto-estima aguçam a curiosidade, a capacidade de pensar, decidir e atuar são as bases fundamentais para o processo de construção do conhecimento e formação da cidadania.

Complementação do Horário da Escola (7 a 14 anos) - Essa modalidade destina-se a prevenir a evasão e o “fracasso” no desempenho escolar. A saída precoce para o mercado de trabalho informal e a ida para as ruas expõem crianças e adolescentes a todo tipo de riscos, como uso de drogas, prostituição etc. As ações de prevenção ao risco social se desenvolvem através de atividades, em horário complementar às atividades escolares, que elevem a auto-estima, agucem a curiosidade, a necessidade de investigação, a capacidade de pensar, decidir e atuar, bases fundamentais para o processo de construção do conhecimento, constituição da identidade e formação da cidadania.

As presentes ações pretendem atingir também a crianças e adolescentes portadores de necessidades especiais, deficientes (físico, mental, visual, auditivo e deficiências múltiplas), portadores de doenças mentais, portadores de doenças crônicas, hospitalizados, imobilizados ou com doenças em casa, portadores de HIV etc.

Formação de Agente Jovem- É uma ação destinada a implantar o conceito de protagonismo juvenil através da organização de um processo de formação e capacitação de jovens para atuarem em comunidades faveladas. A partir de metodologias adequadas, propõe-se a formação para jovens exercerem sua cidadania e apoiarem as atividades das áreas de saúde, educação, cultura, esporte, meio ambiente e turismo, interagindo com diferentes gerações.  Estes agentes jovens estarão não só estarão contribuindo, na sua comunidade, para a reversão de indicadores sociais problemáticos como, paralelamente, para o desenvolvimento de projetos pessoais de suas próprias vidas.

  • Ações de Intervenção em Situações de Extremo Risco Social

São ações que pretendem responder a situações sociais críticas (crianças em situação de rua, drogas, prostituição, violência doméstica e gravidez precoce) que afetam grupos expressivos de crianças, adolescentes e suas famílias, através de intervenções diretas que propiciem a reorganização familiar dos segmentos envolvidos. Pode ser necessário também o seu encaminhamento à rede municipal de 18 Centros de Acolhimento da SMAS.

Trupe da Criança – Reinserção familiar dos malabaristas de trânsito (crianças e adolescentes fazendo malabarismo com bolinhas nos sinais de trânsito).

Me Cansei de Lero-Lero – Propiciar o resgate da auto-estima da criança e do adolescente e a consolidação de alternativas à vida de rua, tendo por eixo o desenvolvimento de atividades educativas na perspectiva da prática de esportes, do lazer, da cultura, do resgate e valorização de afeto e socialização familiar.

 

Conservação e controle

Outra inovação do Programa, os Postos de Orientação Urbanística e Social (POUSOS) são postos avançados da Prefeitura, instalados, temporariamente, nas favelas à medida que as obras se encerram. Seu papel é de realizar a transição entre a antiga situação de assentamento informal e irregular e a nova condição de bairro integrado à cidade. Contam com uma pequena equipe de engenheiro/arquiteto, assistente social e agente comunitários, que orientam os moradores sobre as formas corretas de usar e ocupar o solo e como se inserirem nos programas sociais, e "lutam" para envolver as agências públicas na conservação e manutenção dos novos espaços e seus equipamentos urbanos.

Os técnicos da Prefeitura envolvidos com a questão habitacional sempre lutaram para que as favelas, à medida que fossem sendo urbanizadas, passassem a ser tratadas pela Administração Pública como qualquer outro espaço da cidade. Sempre foi mais difícil conseguir isso na conservação de ruas, praças, jardins e áreas de esporte e das redes de água, esgoto e drenagem. Quanto aos serviços sociais (educação, saúde, assistência social) e de limpeza pública, a assunção das favelas pelos órgãos públicos tem caminhado com muito mais sucesso. O sistema predominante, durante muitos anos, especialmente até meados dos 90, foi designar uma secretaria como a "Prefeitura dos pobres" e dar a ela a atribuição de cuidar de todos os assuntos municipais relativos às áreas faveladas. Isso representa uma flagrante discriminação gerencial quanto a administração pública nessas áreas.

A filosofia do FB (especialmente do seu corpo técnico) sempre foi a de alterar esse quadro, através da "luta" para que os demais órgãos públicos (municipais, estaduais e federais) atuassem normalmente nas favelas, da mesma forma que fazem no resto da cidade. Conseqüência lógica dessa postura é a mudança de atitude dos moradores passando de uma situação de clientelismo político para cidadãos que lutam organizadamente, junto às instâncias do Poder, para obter o que reivindicam.

Um grande passo foi dado quando a Prefeitura passou, em 2004, as atividades de controle do uso e ocupação do solo nas favelas urbanizadas para o órgão que trata de assunto na cidade como um todo: a Secretaria Municipal de Urbanismo (SMU), através dos já citados POUSOS.

A SMU em seu site oficial (2007) assim define a função de tais departamentos:

"Os Pousos são Postos de Orientação Urbanística e Social instalados nas comunidades em fase final de obra do Favela-Bairro. Integrados por equipes de arquitetos, engenheiros, assistentes sociais e agentes comunitários, os Pousos atuam orientando os moradores sobre a importância da preservação dos espaços públicos e dos equipamentos implantados. O setor também atua na regularização fundiária dessas áreas. As equipes dos Pousos representam a presença da Prefeitura nessas localidades.

O processo de regularização fundiária nas comunidades do Favela-Bairro se inicia pelo reconhecimento de logradouros. A medida é fundamental para que as ruas urbanizadas pelo programa tenham endereço, código de endereçamento postal e reconhecimento no mapa oficial da cidade. O Pouso também desenvolve uma legislação urbanística para essas comunidades. O trabalho já beneficia 61  áreas onde vivem cerca de 250 mil pessoas.

Com a finalidade de assegurar a presença do poder público nas comunidades, o Pouso tem a função de se articular com órgãos responsáveis pelo recolhimento de lixo, instalação e manutenção da rede elétrica, fornecimento de água e outros serviços públicos.

Cabe à equipe do Pouso orientar as novas construções ou ampliações, para evitar que sejam feitas em áreas públicas ou em locais de risco, mantendo assim o alinhamento das ruas. O trabalho dos técnicos visa ainda impedir o crescimento da favela e o surgimento de invasões".

Atualmente (julho 2007), a equipe dos 30 POUSOS conta com 17 arquitetos ou engenheiros, 13 assistentes sociais e 27 agentes comunitários

 

Atendimento dos POUSOs

 

Nº Pousos

30

 

Nº Favelas

61

 

Domicílios Atendidos

58.000

 

Moradores

250.000

 

A SMU está trabalhando com arquitetos sociais para atender à população de baixa renda residente AEIS. Regularizar estas edificações destas áreas, que nem sempre atendem à legislação urbanística, é a meta da SMU. Para isso, iniciou a capacitação de arquitetos sociais possibilitando que os moradores de baixa renda, residentes ali, tenham acesso a profissionais de arquitetura a preço acessível para eles.

Esse trabalho está sendo possível a partir de um convênio com o Conselho Regional de Arquitetura e Engenharia (órgão federal de fiscalização profissional) que estabelece um valor especial para estas AEIS (inicialmente, loteamentos irregulares) - R$ 1,00 (US$0,50 ou € 0,38)  por metro quadrado, bem abaixo da tabela fixada pela categoria. Os arquitetos sociais farão os levantamentos e projetos necessários à legalização das edificações e o acompanhamento do processo de regularização da edificação até que seja emitido o documento de “habite-se” (licença para ocupar a edificação) pela SMU.
 

Direito à cidade: resgate da dívida social

Porque o governo municipal se empenha tanto em realizar os objetivos do FB? Quais seriam as metas finalistas, os propósitos maiores de se realizar tudo isso? Duas idéias dominam as definições oficiais sobre as finalidades do programa, ou seja, melhorar as condições de vida da população urbana e integrar as favelas à cidade.

O objetivo da integração refere-se não somente a uma integração física, a uma articulação espacial entre favela e bairro, como também a maior integração social dos favelados à Sociedade.

A ruptura do tecido urbano da cidade, representado pela favela é flagrante. Nas zonas mais antigas e estruturadas da cidade (grosso modo, as zonas sul e os bairros da zona norte), as favelas ocuparam, nos últimos 100 anos, terrenos frágeis de encostas, beiras de cursos de água, terrenos alagadiços ou áreas de difícil acesso, especialmente nos morros. Com o crescimento da mancha urbana, em muitas situações, bairro e favela se aproximaram fisicamente, mas continuaram mantendo grandes diferenças quanto à morfologia espacial, a malha viária e o padrão construtivo das edificações.

Nos morros, observa-se uma espécie de brusca interrupção do tecido urbano: de uma rua comum, com largura normal, surgem escadarias íngremes, vielas tortuosas, caminhos estreitos e não pavimentados ladeados por casas mal-acabadas e, quase sempre, muito coladas umas às outras.

Nas áreas planas, as vias da favela, embora mais largas, não obedecem um traçado regular, nem sempre são pavimentadas e apresentam muitas dificuldades para o trânsito de veículos e pessoas. Sistemas eficientes de drenagem inexistem e, quando o assentamento se localiza próximo a rios, canais, lagoas ou baías, é comum ocuparem densamente as margens desses cursos d’água e, mesmo construírem sobre eles, através do sistema conhecido como “palafitas” (construção muito precária sobre estacas de madeira enterradas no fundo do curso d’água) .

Essas idéias estão sempre articuladas e são vistas como interdependentes. As favelas são um dos loci principais da pobreza urbana. A sua origem foi o resultado de um processo de segregação espacial, prevalecente até os dias de hoje, no qual os pobres ou por serem expulsos de áreas mais valorizadas, ou por não conseguirem morar em áreas formais, se viram obrigados a habitar as terras mais frágeis e inadequadas da cidade.

A sociedade carioca tem, historicamente, se dividido em dois pólos de pensamento ideológico. Os mais progressistas encaram tal situação dos favelados como uma dívida social a ser resgatada. Os mais conservadores, como um problema a ser extirpado. São posições irreconciliáveis e que, volta e meia, entram em acirrado conflito. No entanto, há pelo menos 30 anos, os governantes da cidade têm sido firmes em considerar que as favelas historicamente consolidadas, localizadas em terrenos seguros e que não prejudiquem a liberdade pública de ir e vir são formas definitivas na paisagem urbana do Rio de Janeiro. Pensar, hoje, em pleno estado de direito, em transferir um milhão de pessoas contra sua vontade é ilógico, autoritário e tecnicista.  O Programa Favela-Bairro veio para se tornar uma política definitiva de governo, a ser sempre aprimorada, a ser combinada com outras soluções habitacionais, enfim a se tornar um caminho irreversível para enfrentar o problema.   

Nesse sentido, a ênfase do Programa é a extensão aos favelados do "direito à cidade"[7], entendido como um dos direitos fundamentais da nossa época. Há a certeza de que isso contribuirá para torná-los, não apenas citadinos, mas também cidadãos. Ou seja, a provisão de serviços urbanos e equipamentos coletivos, a regularização fundiária, a legalização urbanística e edilícia, a cobrança de tributos, a obediência às normas reguladoras da vida urbana, enfim a disponibilização aos favelados de todos os itens que compreendem a pauta de ônus e benefícios da urbanização permitirá que eles se transformem de habitantes da cidade (citadinos) em indivíduos no gozo dos direitos civis e políticos de um Estado, ou no desempenho de seus deveres para com este (cidadãos). [8]

 

Notas

[1] A presença de traficantes armados à luz do dia em muitas favelas e o quase-monopólio da força física no território que dominam, talvez seja uma singularidade do processo do Rio que não se observa em outras cidades mundiais, onde também há intensa atividade de compra e venda de drogas ilegais. A favela, no entanto, não é o único tipo de assentamento habitacional a abrigar tais práticas. Em conjuntos habitacionais, loteamentos irregulares e condomínios de classe alta elas também ocorrem. 

[2]No Brasil, os planos diretores, obrigatórios, segundo a Constituição Federal de 1988, para cidades com mais de 20 mil habitantes, têm caráter normativo e instrumental, não se constituindo em planos de ação. Em 2001, foi editada uma lei <st1:place w:st="on"><st1:city w:st="on">urbana</st1:city></st1:place> de grande alcance regulador e sentido progressista (Estatuto da Cidade) ao qual os planos diretores municipais devem se adaptar.

[3] PCRJ (1994). Bases da política habitacional da cidade do <st1:city w:st="on"><st1:place w:st="on">Rio de Janeiro</st1:place></st1:city>, decreto nº. 12994/94.

[4]Petersen, M.L. Las políticas sociales em la ciudad de Rio de Janeiro. RJ, mimeo., 1997.

[5] Esta seção foi baseada em texto elaborado pela então Gerente do Programa Favela Bairro com sua e equipe de políticas sociais.  Ver Petersen, M.L.; Silva, E.S; Xavier,M.J.P.; Jouan, S.P.. Metodologia de participação comunitária no Programa Favela-Bairro, 1997.

[6] A partir daqui as informações foram extraídas e adaptadas do sítio oficial da Secretaria Municipal de Assistência Social do Rio de Janeiro < http://www.rio.rj.gov.br/SMAS/inicial1.html, julho/2007> e do relatório de ações sociais do Programa Favela Bairro (SMH, 2007). 

[7] Referência à famosa obra-manifesto do sociólogo francês Henri Lefebvre, publicada em 1968.

[8]Essas duas definições foram extraídas do mais famoso dicionário brasileiro de língua portuguesa, organizado por Aurélio Buarque de Holanda.