Como o Passe Livre fortalece a democracia e evita o colapso urbano (artigo)

Nesta eleição ficou evidente o poder democrático da Tarifa Zero. Desde a década de 1990, experiências como essa têm se proliferado pelo país e hoje já contamos com mais de 52 municípios que adotaram o passe livre e viram o número de usuários multiplicar e a economia reaquecer - reduzindo os congestionamentos, número de acidentes no trânsito e a poluição nas cidades.

Autoria: Daniel Santini

Artigo originalmente publicado no portal Jacobin em 1 de novembro de 2022.

O artigo

Em Caucaia, a Prefeitura estima que a quantidade de passageiros transportados por mês quadriplicou. De 500 mil em agosto de 2021, quando a experiência teve início, hoje a média de passageiros por mês já passa de 2 milhões. Fabio Lima / O Povo.

“Os desajustamentos causados pela exclusão social de parcelas crescentes de população emergem como o mais grave problema em sociedades pobres e ricas. Esses desajustamentos não decorrem apenas da orientação assumida pelo progresso tecnológico (…). Os novos desafios (…) são de caráter social e não basicamente econômico como ocorreu na fase anterior do desenvolvimento do capitalismo. A imaginação política terá assim que passar ao primeiro plano. Equivoca-se quem imagina que já não existe espaço para a utopia. Ao contrário do que profetizou Marx, a administração das coisas será mais e mais substituída pelo governo criativo dos homens.””

— Celso Furtado, O capitalismo global (1998)

Carros autônomos, SUVs elétricos, drones voadores para entrega de mercadorias, túneis exclusivos para veículos sônicos ultra­hiper­tecno­ló­gi­cos, blá-blá-blá… A lista de soluções mágicas é quase interminável. Mesmo insustentáveis ou sem muita conexão com a realidade, elas são apresentadas sem constrangimento, no mesmo ritmo que a vida nas cidades vai ficando mais travada, poluída, perigosa, chata e impossível. As promessas baratas costumam ser recebidas com entusiasmo, o que talvez seja fruto da busca aflita por uma saída rápida para a crise de múltiplas dimensões que enfrentamos. Ou, talvez, seja desespero mesmo, uma angústia alimentada pela falta de horizontes que mina qualquer senso-crítico.

Aqui cabe destacar: nenhum problema com a tecnologia, pelo contrário. Precisamos dela. Mas será que é a tecnologia de Marks Zuckembergs, Jeffs Bezos e Elons Musks que queremos? Será que, em vez de discutir carros autônomos, turismo espacial e foguetes para colonizar outros planetas, não deveríamos estar buscando formas de organização social e econômica que impeçam ou pelo menos diminuam o ritmo da catástrofe ambiental que se desenha no horizonte? Será que deveríamos investir tanto tempo e energia em redes sociais que combinam marketing e psicologia em estratégias de adicção cada vez mais agressivas? É certo organizar cadeias produtivas cada vez mais digitalizadas baseadas na precarização do trabalho? Será que precisamos avançar com smart cities controladas e reguladas por sensores e robôs ou pensar em cidades verdadeiramente inteligentes, com justiça e equilíbrio em vez de hipervigilância e controle?

Celso Furtado, ao olhar para O capitalismo global, título do livro que escreveu em 1998, argumenta em favor da “imaginação versus ciência institucionalizada”. No livro, em que relembra sua própria trajetória intelectual, ele defende a ideia de uma tecnologia criativa, autônoma e independente. Mais do que importar e copiar modelos externos, precisamos elaborar soluções novas a partir de contextos históricos locais e necessidades específicas. Quase profético em relação à tendência que se aprofundaria no início do século XXI:

Furtado criticou a adoção e a reprodução, por parte da periferia, do mesmo padrão de consumo, tecnologia e desenvolvimento dos países do centro, incongruente com sua estrutura produtiva e social e grau de acumulação de capital. Alertou, sobretudo, para a inadequação das tecnologias importadas aos recursos produtivos disponíveis nos países periféricos e seus efeitos na geração de exclusões, desemprego, subemprego, má distribuição de renda e de severos obstáculos ao desenvolvimento. (LASTRES e CASSIOLATO, 2020)

Precisamos, sim, de tecnologia, mas não da tecnologia delirante do desenho Os Jetsons, não de fórmulas prontas e produtos padronizados, importados sem nenhuma reflexão crítica. Precisamos de soluções que tenham relação com a realidade, que sejam, ao mesmo tempo, concretas e utópicas. Precisamos de criatividade e ousadia.

“Em São Paulo, no período de 2013 a 2021, em que a população aumentou 4,8%, o número de carros subiu 20,1% (de 4,9 milhões para 5,9 milhões), o de motos subiu 37,1% (de 799 mil para 1 milhão).”

No tocante à mobilidade, para lidar com os problemas que vivemos nas cidades brasileiras, mais do que de carros voadores, devemos considerar soluções que já existem, que foram testadas e que apresentam resultados sólidos. De políticas de incentivo à mobilidade ativa a diretrizes de priorização do transporte coletivo — são muitas as ferramentas que podem ajudar a desatar os nós do trânsito em nossas capitais. É nesse leque que se encontra a Tarifa Zero, tecnologia social que pode ser decisiva para resolvermos os problemas de múltiplas dimensões que se apresentam.

Mas antes de avançar com essa ideia, primeiro um pouco mais do contexto atual.

O colapso do transporte público no Brasil

O transporte público coletivo encontra-se ameaçado no Brasil. Na última década, redes bem estruturadas encolheram, tendência que só se agravou com a crise da Covid-19 em 2020 e 2021. Greves, falências, sucateamento, demissões em massa e quebras de contrato têm se acumulado nas principais cidades do país em um cenário cada vez mais agudo, urgente e dramático. A derrocada é generalizada e nem os municípios mais ricos se salvam.

Em São Paulo, a capital econômica do país, o uso de ônibus caiu quase pela metade. De 2013 a 2021, o número de passageiros transportados por ano foi de 2,9 bilhões para 1,6 bilhão, uma redução de 42,7%. No mesmo período, a população da cidade aumentou de 11,8 milhões para 12,3 milhões, ou seja, 4,8%. Mesmo antes da pandemia, a queda já era uma tendência clara. De 2013 a 2019, houve uma redução de 9,8% na quantidade de passageiros — e um aumento de 3,6% de população.

“O transporte encolheu enquanto a proporção de automóveis e motos nas ruas explodiu na última década.”

Um olhar mais detalhista poderia, junto com o impacto da pandemia na cidade, relacionar o agravamento da crise paulistana nos anos mais recentes a questões locais, como o fim da gratuidade para idosos com idade entre 60 anos e 65 anos, ou a reformulação de itinerários, com cortes de linhas que aumentaram a necessidade de baldeações. Ambas as medidas foram adotadas durante a gestão do falecido prefeito Bruno Covas (PSDB) e, realmente, não ajudaram o transporte coletivo a se tornar mais popular. Não é possível, contudo, justificar tal diminuição apenas com base nas decisões políticas e nas omissões de um mandatário pouco simpático às redes de ônibus.

Há outros fatores que precisam ser considerados. Não dá para ignorar o impacto das políticas que priorizaram por anos gastos em infraestrutura rodoviária, favoreceram a circulação de veículos motorizados privados em detrimento do transporte coletivo e estimularam o consumo de veículos motorizados individuais (como a redução de Imposto de Produtos Industrializados, por exemplo). O transporte encolheu enquanto a proporção de automóveis e motos nas ruas explodiu na última década. Na cidade de São Paulo, no mesmo período de 2013 a 2021 em que a população aumentou 4,8%, o número de carros subiu 20,1% (de 4,9 milhões para 5,9 milhões), o de motos subiu 37,1% (de 799 mil para 1 milhão). Se em 2013 a proporção era de 42 carros e 6 motos para cada 100 habitantes, em 2021, já eram 48 e 8, respectivamente.

A baixa eficiência das redes, o estado de conservação dos ônibus, o conforto e a segurança também impactam negativamente. Alguns deslocamentos que deveriam ser simples se transformam em martírios que levam horas, e isso empurra um número cada vez maior de passageiros de ônibus para a busca por soluções individuais — o número de motos se multiplicou, como indicam os números. São elementos que estressam o sistema como um todo e que não podem ser ignorados. Mas o fator que tem papel crucial na falência do transporte público no Brasil, que também está relacionado com o abandono do sistema público e a busca por alternativas privadas, é o alto custo da tarifa e os problemas graves de financiamento. São Paulo está longe de ser um caso isolado, o problema é estrutural, não se limita ao período Covas ou a última década, e exige uma análise aprofundada.

Em todo o país há situações extremas e não é exagero apontar risco de colapso. Em algumas cidades, na verdade, isso já aconteceu. Em Teresina, talvez o caso mais explícito, o sistema de ônibus simplesmente deixou de operar após uma crise que se arrasta por anos, com trocas de acusações e até uma Comissão Parlamentar de Inquérito aberta para apurar irregularidades. Em Natal, em reação ao corte arbitrário de linhas de ônibus, a prefeitura acionou a justiça para tentar evitar que as empresas que operam o sistema deixem de lado algumas rotas e regiões.

Em Belo Horizonte, Curitiba e Salvador, para citar algumas das principais cidades, as operadoras têm condicionado a continuidade do transporte coletivo a repasses adicionais. Nas três, os empresários conseguiram subsídios adicionais em processos com pouca transparência, sem auditorias independentes, controle social ou contrapartidas — na verdade, no mesmo ritmo que o atendimento encolhe ou piora, o preço das passagens sobe. Isso porque a conta não fecha mais. O modelo de financiamento adotado, com os custos cobertos exclusiva ou principalmente pela receita das catracas, não se sustenta e essa é a raiz do problema.

Curitiba, cidade que em dez anos tornou-se a capital com a passagem mais cara do Brasil, é um bom exemplo. De R$ 2,60 em 2012, o preço da passagem subiu para R$ 5,50, em ciclos repetidos de aumento, redução do número de passageiros, redução da receita obtida com os passageiros e necessidade de novos aumentos. Curitiba perdeu até mais passageiros que São Paulo na última década — de 25,2 milhões de pessoas transportadas por mês em 2013, a média caiu para 11,6 milhões em 2022, uma redução de 53,8%. Isso segundo os números divulgados pelas próprias empresas, que se valem da redução dramática para argumentar em favor de novos subsídios. Críticos apontam a falta de transparência e o controle externo como problemas na gestão do sistema e indicam que os dados podem ser manipulados. Real ou exagerada, a proporção de moradores que anda de ônibus só diminui. No mesmo período em que a rede encolheu, a população da região metropolitana saltou de 3,2 milhões para 3,7 milhões, um aumento de 15,3%.

Em um cenário desolador, sem visualizar saídas, alguns gestores tentam soluções extremas. Em Porto Alegre, o prefeito Sebastião Melo (MDB) acelera a privatização da Carris, empresa de transporte coletivo considerada a mais antiga do Brasil. Em Pernambuco, o governador Paulo Câmara (PSB) ensaiou privatizar o metrô do Recife, mas acabou recuando, tantas críticas recebeu.

Entregar redes coletivas e serviços essenciais para a iniciativa privada, além de não ser uma solução muito popular, pode, na realidade, agravar problemas financeiros. Há exemplos concretos recentes de concessões que no final acabaram prejudicando a mobilidade na questão orçamentária. Na cidade de São Paulo, a entrega da Linha 4-Amarela do metrô em 2006, na primeira parceria público-privada do gênero, até hoje afeta gravemente o equilíbrio financeiro do metrô como um todo. O modelo de contrato garante que a concessionária receba o valor estipulado previamente; quando a conta não fecha, os recursos do restante da rede pública são direcionados para garantir que a concessionária não fique no prejuízo, mesmo que isso signifique cortar na qualidade ou atendimento do restante da rede.

“A verdade é que o financiamento com base no arrecadado nas bilheterias já não faz mais sentido — se é que em algum momento fez.”

Em outras palavras, no metrô de São Paulo, o funcionamento da Linha 4-Amarela é subsidiado com recursos públicos, só que de um jeito torto. Exatamente como acontece no caso dos subsídios sem contrapartida para redes de ônibus em dificuldades financeiras. Se o Estado vai arcar com os custos, será que não daria para reduzir o preço das passagens ou mesmo abolir as catracas de vez?

A verdade é que o financiamento com base no arrecadado nas bilheterias já não faz mais sentido — se é que em algum momento fez. Mesmo os empresários têm tido dificuldades em elaborar soluções e, no desespero da negociação por mais subsídios, aceitado rever premissas até então tidas como sagradas — como, por exemplo, o modelo que prevê a remuneração pela prestação do serviço com base nos passageiros transportados e não por quilômetros rodados.

Tal critério favorece e estimula a superlotação. É fácil entender. Se é praticamente insignificante a variação de custo de se colocar um ônibus para rodar com passageiros sentados confortavelmente ou um ônibus lotado até o limite, com pessoas empilhadas umas contra as outras tentando respirar, o empresário que recebe por passageiro transportado vai sempre tentar operar no limite, minimizando custos e ampliando ganhos. Matemática simples.

Mas não basta alterar a base de remuneração pela operação, é preciso ir além e repensar o modelo de financiamento como um todo. Mais do que veículos autônomos e drones, precisamos de soluções tecnológicas reais e concretas, políticas públicas que possam ser aplicadas de imediato.

Tarifa Zero como tecnologia social

Não existe uma fórmula única para se implementar Tarifa Zero. No Brasil, a primeira tentativa relevante de instituir a política foi feita durante a gestão de Luiza Erundina na prefeitura de São Paulo entre 1989 e 1992. A iniciativa teve como protagonista o então secretário municipal de transportes, Lucio Gregori, que até hoje é referência para o Movimento Passe Livre (MPL) e outros grupos que defendem a abolição das catracas.

A tentativa acabou frustrada pela resistência na Câmara Municipal, que sequer colocou a proposta em votação, mas ajudou a avançar com alterações importantes, como a municipalização do transporte em São Paulo, a instituição de padrões mínimos de identificação dos ônibus e o desenvolvimento de novos instrumentos de governança e gestão.

“Pelo menos 52 municípios hoje contam com política universal de passe livre, um conjunto de cidades com uma população somada de mais de 2.1 milhões de habitantes.”

A proposta original tinha bases bastante interessantes, que até hoje inspiram outras iniciativas. Entre os princípios sob os quais ela foi construída está o de participação social na construção de soluções. Lucio Gregori, que é engenheiro, defende que a gestão do transporte não é um assunto meramente técnico, mas também político. Políticas públicas de Tarifa Zero devem ser elaboradas em diálogo com a população, considerando cada contexto local, história, interesses e necessidades. Essa perspectiva dialoga com a de Celso Furtado, citado no início, de se pensar em desenvolvimento soberano e autônomo. Considerando que as sociedades são diversas e a realidade varia de região para região, buscar soluções diversas e adaptáveis é o primeiro passo ao se olhar para essa tecnologia social.

Desde a década de 1990, as experiências com Tarifa Zero têm se multiplicado no Brasil. Como ervas-daninhas que teimam em resistir em meio ao monocultivo das políticas de transporte baseadas na receita de catracas, novas experiências surgem todos os anos, em formatos diversos. Pelo menos 52 municípios hoje contam com política universal de passe livre, um conjunto de cidades com uma população somada de mais de 2.3 milhões de habitantes.

A maioria dos municípios são pequenos, com menos de 60 mil habitantes, mas há também experiências em cidades de médio porte. Hoje Caucaia, na região metropolitana de Fortaleza, com 368 mil moradores, e Maricá, no Rio de Janeiro, com 167 mil, são as cidades mais populosas com Tarifa Zero universal. A motivação para a instituição da política, a maneira como as redes foram reorganizadas e as fórmulas de financiamento podem variar.

Em comum, o que caracteriza esse conjunto e permite tratá-lo como uma tecnologia social são os resultados concretos. Redes de transporte público de livre acesso beneficiam a sociedade como um todo, dinamizam a economia e são chave no debate sobre direito à cidade. De pouco adianta contar com educação ou saúde gratuita se a população não consegue chegar nas escolas ou nos postos de atendimento. Assim, podem e devem ser entendidas como instrumentos de justiça social.

Em uma perspectiva ambiental, substituir deslocamentos em automóveis e motos por meios coletivos representa um uso mais inteligente da energia e, consequentemente, menos emissões de poluentes. Isso é tecnologia!

O principal talvez seja tentar entender o potencial do passe livre para reverter a tendência de colapso do sistema. Será que abolir catracas é suficiente para interromper ou pelo menos frear a queda no número de passageiros? Além da Covid-19, que afastou de vez parte do público, as redes também têm perdido passageiros para as empresas de aplicativos que gerenciam motoristas sub-remunerados em um mercado sem regras que permite a redução de custos. É uma concorrência desleal que também canibaliza as redes.

“Em Caucaia, a Prefeitura estima que a quantidade de passageiros transportados por mês quadriplicou.”

Dados das experiências mais recentes apontam que, sim, a Tarifa Zero é a tecnologia social mais adequada para salvar o transporte público coletivo no Brasil. Em Caucaia, a Prefeitura estima que a quantidade de passageiros transportados por mês quadriplicou. De 500 mil em agosto de 2021, quando a experiência teve início, hoje a média de passageiros por mês já passa de 2 milhões. A reversão do declínio e explosão da demanda se repete em municípios com características bastante diferentes. Em Vargem Grande Paulista, na região metropolitana de São Paulo, o número saltou de 30 mil para 130 mil. Em Caeté (MG), o número foi de 18 mil para 60 mil e em Paranaguá (PR), de 10 mil para 25 mil. Em todo o Brasil, experiências de sucesso têm despertado o interesse de autoridades de cidades vizinhas, com visitas regulares de delegações de prefeitos e vereadores.

Mesmo em capitais há indícios bastante promissores. Maceió (AL), que liberou as catracas aos domingos, viu o número de passageiros subir de 19 mil para 23 mil no primeiro fim de semana da experiência. As perspectivas são tão boas e os resultados tão concretos que a dúvida não é se faz sentido instituir a Tarifa Zero, mas sim em como lidar com os efeitos do sucesso da empreitada. O aumento da demanda implica em aumento de custos e o financiamento sempre foi o principal argumento de quem é contra a política. “Não existe almoço grátis”, repetem em uníssono os críticos.

É claro que não. De alguma fonte o recurso tem que sair, e há diferentes soluções possíveis. Há gestores que procuraram dividir os custos com empresários, que se beneficiam por não ter mais que arcar com vale-transporte. Outros têm defendido onerar o transporte motorizado individual e destinar os recursos obtidos para custear transporte coletivo. Há ainda os que focam nos proprietários de terras e empreendedores imobiliários, que se beneficiam com valorização de terrenos quando a circulação nas cidades melhora. De novo: não existe apenas uma solução possível, são muitas e variadas as possibilidades de formatar políticas de Tarifa Zero, e isso inclui as fontes de financiamento possíveis.

Independentemente da origem da receita, o fato é que a destinação de recursos pode ser entendida como um investimento inteligente. É um gasto que, em vez de beneficiar somente parte da população, traz ganhos coletivos. Os resultados, em curto prazo, incluem reaquecimento da economia local, com mais gente circulando (com mais dinheiro para gastar), ruas mais vivas e acessíveis. Em médio prazo, em um horizonte de possível substituição da mobilidade motorizada individual, incluem a perspectiva de menos congestionamentos, redução do número de mortos e feridos e da poluição.

Faz mais sentido do que pensar em carros autônomos ou veículos voadores, não?

Sobre o autor

Daniel Santini é jornalista e autor do livro "Passe Livre – As possibilidades da tarifa zero contra a distopia da uberização" (Autonomia Literária, 2019).