Áreas de risco

Autores: Patrícia Novaes e Orlando Santos Junior

Ver também: Remoções de favelas no Rio de Janeiro.

Introdução

Em primeiro lugar, é preciso considerar que os riscos são construções socioculturais, apesar da sua aparente neutralidade e das tentações de naturalização presentes nesse debate. A afirmação de que uma área é de risco está sempre sujeita a reflexão crítica: Risco de quê? Risco para quem? E o que deve ser feito? A definição do que é risco pode e deve ser discutida. Tendo em vista os “seus usos e efeitos, a sua construção é sempre política, incluindo, inevitavelmente, julgamentos morais (CARAPINHEIRO, 2002, p. 198).

 

Existe uma vasta literatura mostrando o crescimento da incerteza e do risco como marcas das nossas sociedades (HESPANHA, 2002, p. 163-164). Como afirma Carapinheiro (op. cit, p. 199) “o processo de modernização social implicou a intensificação e a multiplicação dos riscos sociais, ao nível individual e ao nível coletivo...”. Nesse contexto, emerge a ideia de sociedade de risco (BECK, 1992), caracterizadas “pela presença crescente de consequências não esperadas, nem desejadas, dos processos de modernização e pela generalização da insegurança” (HESPANHA, op. cit. p. 164). As sociedades de risco seriam decorrentes da fragilização dos arranjos institucionais que garantem o apoio e a solidariedade sociais necessárias a reprodução dos indivíduos e coletividades. Nessa perspectiva, o risco não estaria associado exclusivamente a questão ambiental, mas a desestabilização dos grupos sociais, fenômeno este fortemente associado à globalização.

 

Partindo do reconhecimento de que o risco é uma categoria construída socialmente – ou seja, não é uma categoria neutra – pode-se reconhecer a existência de conflitos associados à visão de mundo e as categorias de percepção dos agentes sociais em torno das definições que estabelecem o que seja risco e das políticas que são capazes de definir as situações de não-risco.

 

Esses conflitos incidem sobre as várias formas de definir riscos. De uma forma geral, o risco é definido como “uma medida de probabilidade da materialização de uma determinada ameaça sobre uma determinada condição de vulnerabilidade” (BRUNO, 2012, p. 59). Fazendo parte do Sistema das Nações Unidas, a Estratégia Internacional para Redução dos Desastres define ameaça (ou perigo) como “um fenômeno, substância ou atividade humana ou condição perigosa que pode ocasionar a morte, lesões ou outros impactos à saúde, da mesma forma que danos à propriedade, a perda de meios de sustento e de serviços, transtornos sociais e econômicos ou danos ambientais”; e a noção de vulnerabilidade como “as característica e as circunstâncias de uma comunidade, sistema ou bem que os fazem suscetíveis aos efeitos daninhos de uma ameaça”. (BRUNO, 2012, p. 59)

 

Estratégia Internacional para Redução dos Desastres

Como destaca Bruno (Op. cit. p. 60), a Estratégia Internacional para Redução dos Desastres estabelece duas linhas para a gestão de riscos de desastres:

1. A gestão corretiva, relacionada à eliminação ou à redução de riscos já existentes. Nesse caso, a ação pode ser uma intervenção nas causas geradoras das situações de riscos, reduzindo ou eliminando as ameaças a níveis aceitáveis socialmente – por exemplo, uma obra na encosta de um morro, tornando sua ocupação segura; ou a eliminação da situação de risco em si mesma, como por exemplo, promovendo a desocupação dessa área.
2. A gestão prospectiva, relacionada as ações preventivas visando a evitar a criação de novas situações de risco, como por exemplo, a ocupação de novas encostas inseguras, através do monitoramento dos processos de ocupação urbana acompanhadas de um programa de habitação de interesse social, capaz de diminuir a pressão pela ocupação de áreas impróprias.

 

De uma forma geral, no que se refere à moradia de interesse social, pode-se levantar alguns tipos de riscos recorrentes:

1. Riscos Institucionais Derivados do Modelo de Gestão do Uso do Solo Urbano – Esse tipo de risco decorre do não acesso, pelas famílias de baixa renda, à moradia como um bem essencial para reprodução social na cidade, e a incapacidade do poder público de garantir essa provisão, seja diretamente, seja através da regulação do solo urbano e do mercado imobiliário. Em outras palavras, a não regulação do mercado imobiliário e não existência de um programa de habitação de interesse social podem gerar riscos institucionais (insegurança social), que pressionam a ocupação de áreas impróprias, gerando ameaças de tombamento ou enchentes. Vale registrar que alterações no valor do uso do solo podem pressionar alterações pela transformação de áreas rurais (que atuam como zonas de amortecimento) em áreas de expansão urbana e a ocupação de áreas de restrição ou áreas impróprias ou pouco infraestruturadas pela população de baixa renda, não incorporada pelo mercado.
2. Riscos Derivados do Meio Ambiente Criado – De uma forma geral, esses riscos são decorrentes da transformação da natureza (alterações danosas das transformações das paisagens, de ecossistemas, perda de biodiversidade, etc). Entre esses riscos, pode-se destacar: (i) riscos derivados da poluição: ar, água, solo, resíduos, ruído, radiações eletromagnéticas, visual, luminosa, etc; (ii) riscos derivados da perda de biodiversidade; (iii) riscos derivados das alterações nos ecossistemas; (iv) riscos derivados do adensamento e diminuição da qualidade da ambiência urbana: perda da ventilação e iluminação naturais, da flora e fauna urbana e formação de ilhas de calor, etc.
3. Riscos Derivado Do Meio Ambiente Natural – Também existem riscos vinculados ao meio ambiente natural, que exigem a criação de áreas de preservação e de restrição à ocupação urbana, de forma a evitar consequências sociais perversas, transformando esses riscos em derivados do meio ambiente construído. Por exemplo, a ocupação das margens dos rios, é geradora de situações de riscos sistemáticos de enchentes.

Em análise: o Rio de Janeiro

Tomando o caso do Rio de Janeiro, percebe-se que a maior parte das favelas estão localizadas em encostas de morros, beira de rios ou mesmo em área de proteção ambiental, por isso o termo área de risco passou a ser utilizado pelo poder público para definir os limites da ocupação humana, através de mapeamento de riscos geológicos sobre favelas situadas nestas áreas. Isto foi feito em nome da proteção tanto do ambiente como da vida humana. No entanto, partindo da concepção crítica aqui adotada, o risco não pode ser entendido somente de um ponto de vista técnico e objetivo, mas antes como o objeto de uma construção social realizada por diferentes grupos sociais e com diferentes interesses políticos e econômicos. Nesta direção, sem negar a existência de riscos naturais em determinadas regiões ocupadas por favelas e de possíveis impactos em áreas de proteção ambiental, a generalização da noção de risco pode ser utilizada como instrumento para erradicação e remoção de favelas, sobretudo em áreas mais nobres ou em áreas onde existam projetos de expansão da cidade, pois os reassentamentos dos moradores, em geral, ocorrem fora das favelas.

A remoção de favelas

A remoção de favelas ou parte dela, através do discurso de área de risco ambiental e da vida humana pode levar a processo de gentrificação na favela ou no bairro em que ela está inserida. A gentrificação se caracteriza pela elitização de territórios populares da cidade que passam por transformações no padrão das moradias, dos comércios e serviços ofertados, atraindo grupos sociais da classe média.

Diretrizes Gerais da Legislação Federal

 

No que se refere à questão do risco, a política de habitação de interesse social deve observar algumas diretrizes e definições existentes na legislação vigente, na qual se destaca a Lei Nº 12.608, de abril de 2012, que institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil e a Lei Nº 12.340 de 1º de dezembro de 2010, que dispõe sobre as transferências de recursos da União para os Estados, o Distrito Federal e Municípios, para a execução de ações de prevenção em áreas de risco de desastres e cria o Fundo Nacional para Calamidades Públicas, Proteção e Defesa Civil.

 

Na Lei Nº 12.340, o Governo Federal institui o “cadastro nacional de municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos”, (Art. 3), sendo o município responsável pela sua inscrição no mesmo, observados os critérios e procedimentos previstos em regulamento próprio (§ 1.° Art. 3).

Planos Municipais de Habitação

Os planos municipais de habitação de interesse social, reconhecendo as respectivas cidades como caracterizadas por diversas áreas propícias à ocorrência de escorregamentos de grande impacto ou processos geológicos correlatos, deve indicar a inscrição do município nesse cadastro, o que implica na adoção das medidas estabelecidas nas leis federais.

 

A Lei Nº 12.340 estabelece que:

(§ 2.° Art. 3-A) os municípios incluídos no cadastro deverão: I - elaborar mapeamento contendo as áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos; II - elaborar Plano de Contingência de Proteção e Defesa Civil e instituir órgãos municipais de defesa civil, de acordo com os procedimentos estabelecidos pelo órgão central do Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil – SINPDEC; III - elaborar plano de implantação de obras e serviços para a redução de riscos de desastre; IV - criar mecanismos de controle e fiscalização para evitar a edificação em áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos; e V - elaborar carta geotécnica de aptidão à urbanização, estabelecendo diretrizes urbanísticas voltadas para a segurança dos novos parcelamentos do solo e para o aproveitamento de agregados para a construção civil.

 

No caso da existência de ocupações em áreas propícias à ocorrência de escorregamento de grande impacto ou processos geológico correlatos, esta Lei determina que o município adote “as providências para redução do risco, dentre as quais, a execução de plano de contingência e de obras de segurança e, quando necessário, a remoção de edificações e o reassentamento dos ocupantes em local seguro (Art. 3º-B).

 

Essa definição abre, portanto, a possibilidade da permanência dos moradores nas áreas ocupadas, desde que sejam realizadas as intervenções necessárias à eliminação ou redução dos riscos. Além disso, esta Lei estabelece que “a efetivação da remoção somente se dará mediante a prévia observância dos seguintes procedimentos: (i) realização de vistoria no local e elaboração de laudo técnico que demonstre os riscos da ocupação para a integridade física dos ocupantes ou de terceiros; (ii) notificação da remoção aos ocupantes acompanhada de cópia do laudo técnico e, quando for o caso, de informações sobre as alternativas oferecidas pelo poder público para assegurar seu direito à moradia” (§ 1.° Art. 3-B).

 

Na hipótese de remoção das moradias, o município também deve adotar medidas que impeçam a reocupação da área (§ 2.° Art. 3-B) e atender as famílias que tiverem suas moradias removidas através de abrigo, quando necessário, cadastramento e da “garantia de atendimento habitacional em caráter definitivo, de acordo com os critérios dos programas públicos de habitação de interesse social" (§ 3.° Art. 3-B).

Por fim, outro ponto importante, vale destacar que a Lei Nº 12.608 estabelece (Art.42-B) que “os Municípios que pretendam ampliar o seu perímetro urbano [...] deverão elaborar projeto específico que contenha, no mínimo”:

I - demarcação do novo perímetro urbano; II - delimitação dos trechos com restrições à urbanização e dos trechos sujeitos a controle especial em função de ameaça de desastres naturais; III - definição de diretrizes específicas e de áreas que serão utilizadas para infraestrutura, sistema viário, equipamentos e instalações públicas, urbanas e sociais; IV - definição de parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo, de modo a promover a diversidade de usos e contribuir para a geração de emprego e renda; V - a previsão de áreas para habitação de interesse social por meio da demarcação de zonas especiais de interesse social e de outros instrumentos de política urbana, quando o uso habitacional for permitido; VI - definição de diretrizes e instrumentos específicos para proteção ambiental e do patrimônio histórico e cultural; e VII - definição de mecanismos para garantir a justa distribuição dos ônus e benefícios decorrentes do processo de urbanização do território de expansão urbana e a recuperação para a coletividade da valorização imobiliária resultante da ação do poder público.

 

A importância dessa definição é clara, cabe frisar, ao prever a destinação, nas áreas de expansão urbana, de áreas para habitação de interesse social. Obedecendo as diretrizes do plano diretor, quando houver, a aprovação de projetos de parcelamento do solo urbano no novo perímetro urbano fica condicionada à existência do projeto específico (§ 3.° Art. 42-B), excetuando-se o caso do Plano Diretor já contemplar as exigências estabelecidas na Lei (§ 2º, Art. 42-B), o que não é o caso do Rio de Janeiro.

Diretrizes gerais para uma política municipal de prevenção de riscos associados à habitação de interesse social

Tendo em vista o debate conceitual e as leis federais que regulamentam o tema, apresenta-se algumas diretrizes para a elaboração de planos municipais de prevenção de risco associada à habitação de interesse social. O plano deve estar em sintonia com o princípio geral de promoção do direito a moradia e adotar as seguintes diretrizes:

 

1. A opção pela permanência dos moradores como uma prioridade a ser garantida no caso das ocupações de interesse social em situação de risco, sempre que for desejo das famílias e houver a possibilidade de intervenções nas causas geradoras das situações de riscos, reduzindo ou eliminando as ameaças a níveis aceitáveis socialmente – por exemplo, obras nas encostas de um morro e urbanização, tornando a ocupação segura.
2. A possibilidade de ocupação, com projetos de habitação de interesse social, de áreas urbanísticas e ambientalmente frágeis pode ser admitida desde que precedida da elaboração de estudos e da implementação de projetos que estabeleçam a capacidade de suporte em termos de infraestrutura e em termos ambientais dessas áreas, de forma a eliminar ou reduzir a níveis aceitáveis os riscos de danos imediatos e futuros.
3. A possibilidade de ocupação, por habitações de interesse social, de áreas frágeis de encostas (sujeitas a deslizamentos, desmoronamentos e outros processos geológicos ou geotécnicos) e de baixada (sujeitas a alagamento, inundação ou rebaixamento) pode ser admitida, desde que condicionada a avaliação dos riscos de escorregamento ou inundação, bem como do tipo do solo, e à realização de obras estabilizantes.
4. Reconhecendo-se o município como caracterizado por diversas áreas propícias à ocorrência de escorregamentos de grande impacto ou processos geológicos correlatos, deve-se inscrevê-lo no Cadastro Nacional de Municípios com Áreas Propícias à Ocorrência de Escorregamentos de Grande Impacto ou Processos Geológicos Correlatos, criado pelo Governo Federal, através da Lei Nº 12.340, seguindo-se as exigências decorrentes dessa inscrição.
5. A elaboração de mapeamento unificado e georreferenciado de todas as áreas propícias a ocorrência de escorregamento de grande impacto ou processos geológicos correlatos, utilizando-se de levantamentos cartográficos e índices qualitativos de risco – IQR, elaborados por órgãos públicos.
6. A elaboração de plano participativo de contingência nas áreas identificadas como mais sujeitas à riscos, e a instituição de núcleos de defesa civil, de acordo com os procedimentos estabelecidos pelo órgão coordenador do Sistema Nacional de Defesa Civil –SINDEC.
7. Os planos municipais de prevenção de riscos deve identificar as ocupações em áreas urbanísticas e ambientalmente frágeis, e as ocupações em áreas frágeis de encostas (sujeitas a deslizamentos, desmoronamentos e outros processos geológicos ou geotécnicos) e de baixada (sujeitas a alagamento, inundação ou rebaixamento), os riscos de escorregamento ou (sujeitas a deslizamentos, desmoronamentos e outros processos geológicos ou geotécnicos) e de baixada (sujeitas a alagamento, inundação ou rebaixamento).
8. A partir do levantamento das áreas de risco, os planos municipais de prevenção de riscos deve definir critérios e indicar as áreas (i) que serão urbanizadas, garantindo-se a permanência de todas as famílias, (ii) as que serão parcialmente urbanizadas garantindo-se a permanência de parte das famílias; (iii) as que serão objeto de reassentamento das famílias, alterando-se o seu atual uso, tonando-se áreas não urbanizáveis. Para esta classificação, deve ser utilizado índices de medição de riscos e outros critérios definidos a partir do debate com as organizações sociais, a serem aprovados em conferências municipais específicas sobre o tema.
9. No caso de favelas atualmente classificadas como não urbanizáveis, torna-se necessário: (i) dar transparência aos critérios adotados para a classificação de favelas urbanizáveis e não urbanizáveis (ou seja, que critérios efetivamente foram adotados em cada caso); (ii) discutir amplamente tais critérios com as instituições e organizações sociais que trabalham com essa temáticas (movimentos de moradia, universidades, organizações profissionais, etc.), bem como as organizações comunitárias que representam essas comunidades; (iii) discutir as possibilidades de obras de infraestrutura que alterem a tipificação dessas favelas, transformando-as em urbanizáveis. (iv) na impossibilidade de urbanização dessas favelas, discutir com essas comunidades um plano de reassentamento que permita as famílias permanecerem próximas as suas atuais áreas de moradia.
10. Os planos municipais de prevenção de riscos devem indicar as diretrizes para a elaboração de planos específicos de implantação de obras e serviços para a redução ou eliminação de riscos e urbanização de cada área classificada como urbanizável ou parcialmente urbanizável.
11. Os planos municipais de prevenção de riscos devem criar mecanismos de controle e fiscalização para evitar a edificação em áreas propícias à ocorrência de escorregamentos de grande impacto ou processos geológicos correlatos.
12. As prefeituras municipais devem os planos de ampliação do seu perímetro urbana, no qual deve constar, no mínimo: (i) demarcação da área de expansão urbana; (ii) delimitação dos trechos com restrições à urbanização e dos trechos sujeitos a controle especial em função de ameaça de desastres naturais; (iii) definição de diretrizes específicas e de áreas que serão utilizadas para infraestrutura, sistema viário, equipamentos e instalações públicas, urbanas e sociais; (iv) definição de parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo, de modo a promover a diversidade de usos e contribuir para a geração de emprego e renda; (v) a previsão de áreas para habitação de interesse social por meio da demarcação de zonas especiais de interesse social e de outros instrumentos de política urbana, quando o uso habitacional for permitido; (vi) definição de diretrizes e instrumentos específicos para proteção ambiental e do patrimônio histórico e cultural; e (vii) definição de mecanismos para garantir a justa distribuição dos ônus e benefícios decorrentes do processo de urbanização do território de expansão urbana e a recuperação para a coletividade da valorização imobiliária resultante da ação do Poder Público.

Referências Bibliográficas

• BRUNO, Ana Paula. Incêndios em Favelas no Município de São Paulo. Tese apresentada à faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo. São Paulo, fevereiro de 2012.
• HESPANHA, Pedro. Mal-estar e Risco Social num Mundo Globalizado: novos problemas e novos desafios para a teoria social. In SANTOS, Boaventura de Souza. A Globalização e a Ciências Sociais. São Paulo: Cortez, 2002, p. 161-196.
• CARAPINHEIRO, Graça. A Globalização do Risco Social. In SANTOS, Boaventura de Souza. A Globalização e a Ciências Sociais. São Paulo: Cortez, 2002, p. 197-230
• CERRI, L. E. S. (1993) Riscos Geológicos Associados a Escorregamentos: uma Proposta para a Prevenção de Acidentes, Tese de Doutorado, Instituto de Geociências, Universidade Estadual Paulista, 197 p, Rio Claro-SP.