Participação e acesso às Políticas Públicas, conceitos e práticas: A experiência da Agricultura Carioca em Territórios Urbanos Populares.

Por Márcia Bastos de Aaraujo

Participação e acesso às Políticas Públicas, conceitos e práticas:

A experiência da Agricultura Carioca em Território Urbanos Populares.

Este verbete tem por objetivo apresentar algumas reflexões acerca do tema da participação, luta por direitos e acesso às políticas públicas, considerando as formas organizativas da Agricultura Urbana Carioca, que possui uma tendência há pelo menos dez anos de incidência nos debates públicos acerca do planejamento urbano da cidade, objetivando reconhecimento, valorização e acesso às políticas públicas (Fernadez, 2023). Como exemplo, destacamos parte da experiência das agricultoras e agricultores urbanos no processo de revisão do Plano Diretor da cidade, que de acordo com Villaça (1999), em resumo se trata de um dos principais instrumentos que regulam os espaços da cidade.

A construção a seguir se dividirá em dois momentos, sendo a primeira parte destinada aos aspectos teóricos gerais das categorias de participação, luta por direitos, cidadania e acesso às políticas públicas que em alguma medida, oferecem subsídios analíticos a respeito dos acontecimentos participativos, sociopolíticos e culturais no Brasil, nas últimas décadas, (Gohn, 2019, p, 64), assim como, ao tema da incidência política realizada por agricultoras e agricultores urbanos no município do Rio de Janeiro. A segunda parte foi reservada à experiência das agricultoras e agricultores urbanos no processo de revisão do Plano Diretor da cidade do Rio de Janeiro, como reflexão prática dos conceitos apresentados.

Aspectos teóricos gerais para pensar participação, luta por direitos e acesso às políticas públicas.

De acordo com Gohn (2019) o tema da participação se configura como um campo de análise vasto e que permite de um lado a observação do ponto de vista das práticas civis efetivas e do outro a observação do ponto de vista de estudos e pesquisas dos analistas. Para a autora a diversidade de abordagens teóricas podem nos levar a observar e compreender formas participativas em canais institucionais de participação e controle social dos cidadãos, assim como, acerca da relação entre estado, sua instituições e por meio de políticas de controle social dos governantes sobre os cidadãos. Além das dimensões práticas assumidas, ora pela sociedade civil, ora pelo Estado. Gohn (2019) aponta ainda, para a importância de distinguirmos as múltiplas agendas de luta para pensar o tema da participação, ressaltando os aspectos multifacetados que atravessam ás desigualdades sociais e que se estabelecem como esteio da vontade do ativismo, do ato de participar, de protestar, de ser incluído em uma instituição participativa entre outros (Gohn, 2019, p, 77).

Pode-se dizer que a participação contém em suas formas explicativas ambigüidades, que apontam no plano da realidade para uma ação relacional, de construção e transformação social, mas que varia, de acordo com os acontecimentos sociais, históricos e geográficos. (Gohn, 2019 apud Milani, 2008). Ou seja, embora seja associada com mais freqüência as práticas cotidianas da sociedade civil expressas, por exemplo, em sindicatos, movimentos ou demais organizações sociais, também estão presentes nos discursos e práticas política estatais, situados no campo das instituições participativas, com sentidos e significados completamente diferentes. Desta forma, Gohn (2019) destaca que dependendo da época e da conjuntura histórica, ela aparece associada a termos como democracia, representação, direitos, organização, conscientização, cidadania, solidariedade, exclusão entre outros.

Outra dimensão importante decorre de uma idéia limítrofe entre participação política e participação social. Entendendo que o termo participação se acomoda em interpretações, sentidos e significados diferentes podemos defender que as fronteiras entre a forma política e a forma social da participação não são tão fáceis de identificar. Em termos concretos a participação política se apresenta como modelo explicativo das ações manifestas nos contextos mais tradicionais de atividade política, como voto, audiências públicas, apoio a candidaturas, conselhos de direitos e etc. Em outra dimensão, Gohn (2019) também menciona abordagens que destacam os protestos, manifestações e outras expressões coletivas de denúncias em espaços públicos ou privados, como variação política dessa participação considerando os efeitos na arena pública.

Como participação social, destaca-se a idéia de que os espaços e filiações políticas tradicionais não são formas exclusivas de participação. Sujeitos sociais com diferentes mediações na sociedade organizam formas de construir mobilidades ás demandas presentes nas escalas particulares da vida para as esferas públicas, como por exemplo, movimentos e organizações de jovens, moradores de favelas e periferias urbanass e periurbanas, mães de filhos vitimados em operações policiais nas favelas, redes de agriculturas urbanas entre outros. Nestes casos, a participação emerge de práticas associativas, como ferramenta de luta por direitos. É possível identificar que tais formas organizativas possuem fatores explicativos diversos para a mobilização de engajamento, como por exemplo, aspectos relacionados à ênfase na identidade coletiva, mas não só. Por este motivo, partimos da perspectiva que a participação social articula-se, sobretudo, a noção de cidadania e democracia, e, portanto, possuem determinações políticas fundamentais na elaboração das políticas públicas e sociais.

Os direitos enquanto fenômenos sociais e resultados da historiam agregam em si processos de correlações de força, que permitem compreender que antes de tudo, se materializam sob a forma de expectativas, seja em sua primeira expressão, ou como forma de disputas de oposição ás supressões dos direitos ou por ampliação de garantias e proteção provenientes de demandas que são formuladas, em dado momento histórico determinado, por classes ou grupo sociais em um contexto de contradição e conflito. Nessa direção, Neves (2020) ao localizar o tema da participação no processo de redemocratização brasileira no ano de 1980, que culminou com a Constituição Federal de 1988, destaca a importância dos novos associativismos como estratégia de participação, lutas por direitos e ampliação de acesso as políticas públicas. A autora identifica como novos associativos, uma construção apresentada como alternativa aos modelos tradicionais de participação e representação política que emerge no período de luta contra o regime ditatorial e autoritário inaugurado na década de 1960.

Apesar dos limites, conflitos e contradições implicados na pluralidade associativa, a referida autora empreende esforços de defesa desta forma de participação, reconhecendo seu potencial de mudança, bem como, sua dimensão democrática e heterogênea, para representar grupos tradicionalmente excluídos da política formal. No que tange a mediações conceituais, Neves (2020) evidencia que o associativismo está vinculado à trajetória participativa dos sujeitos em experiências e organizações coletivas, como movimentos sociais, partidos políticos, sindicatos, associações de bairro, entre outros. Para que o associativismo se desenvolva de forma efetiva como mediador no processo de mudanças, por meio da participação de sujeitos subalternizados, e que tenha força de deslocamento das demandas e interesses do âmbito privado para o plano coletivo, é necessário a defesa de um associativismo fortalecido, livre, horizontal e calcado na pluralidade, com ênfase nas camadas populares e grupos tradicionalmente excluídos, objetivando segundo a referida autora influir nos traços da cultura política tradicional e encontrar expressão democrática, sem o controle estatal e mercadológico.

No entanto, as condições históricas da formação social brasileira, ancorada por uma cultura política elitista e de estruturas assimétricas de participação e socialização política, impõem desafios ampliados pelo capitalismo e que estão presentes nas lutas contemporâneas de participação e acesso as políticas públicas, como buscou-se demonstrar a partir da experiência da mobilização política dos atores sociais da agricultura carioca presente nos territórios urbanos populares.

Considerações acerca da participação das agricultoras e agricultores urbanos na revisão do Plano Diretor.

Os instrumentos urbanísticos nos últimos dez anos referendados especialmente no plano municipal com políticas alinhadas a pressupostos neoliberais, sobretudo, no contexto dos megaeventos intensificaram processos de especulação imobiliária, tendo como máximo expoente as remoções de favelas. De acordo com o Dossiê do Comitê Popular da Copa e das Olimpíadas do Rio de Janeiro (2015), a zona oeste, especialmente a (AP4), sofreu ou foi ameaçada pelo maior número de remoções. Dentre as remoções realizadas na região estão às favelas da Restinga, Vila Recreio II, Notredame e Vila Amoedo no Recreio dos Bandeirantes. Já a (AP5), foi crucial para o espraiamento da cidade para territórios agrícolas através do aumento de licenciamentos para construções por parte do capital privado sob a chancela do Programa Minha Casa Minha Vida (MCMV) a partir do ano de 2009. Houve também, principalmente após o ano de 2011 um aumento de imóveis licenciados para a AP4, destinado para as camadas de maiores rendimentos.

Observa-se que os contornos adquiridos por essa forma política de urbanização que atingiu distintas sociedades ao longo do tempo transformaram-se em uma importante ferramenta para o capitalismo. O Rio de Janeiro exemplifica esse quadro e pode ser enquadrado ao que Harvey (2012) chamou de espelho de absorção de capital por meio do desenvolvimento urbano, onde numerosos conflitos emergem em torno da acumulação e da “captura das terras valiosas de populações de baixa renda que nelas poderiam viver por muitos anos.” (HARVEY: 2012, p. 83). Impuseram uma cidade onde o crescimento urbano como fator gerador da mais valia, pressupõe a segregação espacial das camadas mais pobres da população. A vida foi ordenada limitando o espontâneo e o imprevisto. “Destruíram a rua” (LEFEBVRE: 1971, p. 181) como se a vida na cidade consistisse unicamente em dispor de um espaço físico onde encontrar abrigo. Neste ponto, se coloca a relevância do debate do Direito à Cidade na sua interlocução com a agricultura urbana. Ao transcender a concepção mais habitual que geralmente incide exclusivamente nos debates acerca do direito à moradia e de acesso aos equipamentos públicos, os agricultores e agricultoras reforçam a dimensão de que o direito à cidade é muito mais que um direito de acesso a recursos, é antes disso, um direito de exercício coletivo que pressupõe recursos e capacidade de moldar coletivamente o processo urbano, por meio da liberdade de construir e reconstruir a cidade e a nós mesmos. (HARVEY, 2012, p.74).

A luta pelo direito à cidade travada pela agricultura urbana aponta para inúmeros desafios. De acordo com a Rede Carioca de Agricultura Urbana, as políticas públicas de intervenção na cidade, mal apelidadas de políticas de progresso, de revitalização e de propulsoras de “legados” para a cidade, vêm isolando e invisibilizando sistematicamente a agricultura urbana. Como forma de resistência, os agricultores e agricultoras na cidade reivindicam representatividade junto ao controle social das políticas urbanas, como o exemplo da discussão da revisão do plano diretor até a conclusão da versão definitiva aprovada pela Câmara de Vereadores no segundo semestre do ano de 2023.

Na ausência de uma política nacional de agricultura urbana, os Municípios e Estados são responsáveis pela criação de programas e políticas capazes de suprir as demandas desses atores da agricultura na cidade. No município do Rio de Janeiro, por exemplo, os programas voltados ao tema da Segurança Alimentar e Nutricional (SAN) são importantes janelas de interlocução com a agricultura, como os exemplos do Programa Prato Feito Carioca em cozinhas comunitárias, Hortas Cariocas, Restaurantes Populares e os Circuitos de Feiras tradicionais e Feiras Orgânicas. Além disso, tem sua inserção em políticas como a Política Nacional de Agroecologia (PNAPO) e expressa no Plano Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica (PLANAPO), assim como, está referenciada também na Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS). No entanto, existe uma carência de abordagens sistêmicas e que atenda a necessidade de regras gerais, diretivas e de instrumentos de organização e incentivo, uma vez que os projetos existentes são apenas locais e não dão conta de fortalecer, organizar as práticas agrícolas urbanas, bem como, de garantir incentivos do governo federal.

Por ocasião da audiência pública realizada em 12 de junho de 2023 na Câmara dos Vereadores, requerida pela Comissão Especial de Emergência Climática e Justiça Socioambiental o representante do Ministério de Desenvolvimento Agrário e da Agricultura Familiar, Almir César, destacou a demanda dos agricultores urbanos para emissão da declaração de aptidão ao Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) estimando a importância da inserção no Cadastro Nacional do Agricultor Familiar (CAF) para a adequação e acesso aos programas federais que em sua maioria são exclusivos para quem possui o CAF. Entre essas e outras razões, as buscas por formalizações e certificações de conformidades levam os agricultores e agricultoras urbanas a incidir na discussão da revisão do plano diretor, partindo da premissa que na ausência de uma legislação própria, o plano diretor é uma importante base que dá linhas gerais para outras políticas do município.

Conforme explicitado por Villaça (1999), em resumo o plano diretor é um dos principais instrumentos que regulam os espaços da cidade. Tendo como ponto de partida o diagnóstico da realidade física, social, econômica, política e administrativa, o plano apresenta um conjunto de propostas para o desenvolvimento urbano das cidades. Orienta a organização espacial dos usos do solo urbano, das redes de infra-estrutura e de elementos fundamentais da estrutura urbana, indicando as prioridades para aplicação dos recursos orçamentários e investimentos.

Em uma roda de conversa virtual em plataforma de acesso público a agricultora e integrante da Rede Carioca de Agricultura Urbana (Rede Cau), a qual será identificada neste texto como A, explicou que em 2019 a Secretaria Municipal de Urbanismo iniciou a interlocução com os segmentos da sociedade civil acerca da revisão do plano diretor. Esses grupos de interlocutores eram formados por associações de moradores, movimentos sociais, universidades, setores empresariais e produtivos, organizações não governamentais, entidades de classe e os setores governamentais das três instâncias de governo, incluindo os membros do Conselho Municipal da Política Urbana e do Comitê Técnico de Acompanhamento do Plano Diretor. Esse processo foi iniciado na gestão do então prefeito, Marcelo Crivella.

As reuniões eram mensais, porém a maioria dos presentes era composta por órgãos governamentais tendo pouca representatividade da sociedade civil. Especialmente da agricultura urbana, a agricultora conta que havia apenas dois integrantes. Nesta etapa não houve muitos avanços segundo a mesma. Com a pandemia essa fase é interrompida, retornando em 2021 sob a gestão do novo governo eleito na cidade do Rio de Janeiro. Outro processo então, de participação é iniciado através de uma chamada pública via edital. A sinaliza que esse novo momento foi permeado de implicações negativas para a participação, onde muitas pessoas não conseguiram acessar os mecanismos disponíveis para o exercício da participação.

Com o estabelecimento desta fase, grupos de discussão foram instituídos. A ingressou no grupo que tratou do ordenamento territorial em seis encontros. Para ela, a participação permaneceu restrita e controlada, e exemplifica esta percepção compartilhando que havia apenas três minutos para exposição dos representantes da sociedade civil. O resultado desse processo culminou na elaboração da minuta com a proposta de revisão do plano diretor, que para a Rede Cau demarca inúmeros problemas sobre o tema da agricultura. Para os agricultores a agricultura urbana é abordada de forma setorizada e dispersa das reais demandas. Nesse sentido, ter como diretriz da política urbana o incentivo da agricultura urbana, sua integração nas áreas formais da cidade e sua ocupação compatível com a manutenção de serviços ecossistêmicos da Cidade, sem o reconhecimento devido de todas as atividades agrícolas na cidade não representa o avanço prometido.

Entre os problemas da proposta de revisão do plano diretor, destaco dois pontos apresentados pela Rede Carioca de Agricultura Urbana que me pareceram centrais. A questão dos territórios quilombolas e o estabelecimento das zonas agrícolas. Os três quilombos localizados em torno do Maciço da Pedra Branca não são referenciados pela Secretaria Municipal de Urbanismo acarretando na desqualificação do seu valor ambiental, produtivo, histórico e social. De acordo com a Rede Cau, esses territórios além de toda a história que carregam, são essenciais para a expansão da produção de alimentos agroecológicos e precisam ser valorizados nos circuitos de acesso à adequação às políticas públicas voltadas para a agricultura. No que tange a questão das zonas agrícolas, a Secretaria Municipal de Urbanismo propõe dar continuidade na proposta de revisão do plano diretor as intervenções urbanísticas referendadas pelos Planos de Estruturação Urbana (PEU) de Bangu e Campo Grande, responsáveis por instituir algumas áreas dos bairros como zonas agrícolas. Para os gestores, apesar de reconhecerem outros espaços da cidade como passíveis de realização da prática da agricultura, são apenas as zonas agrícolas que terão as atividades incentivadas e apoiadas pelo poder municipal. De acordo com a Rede Cau, essa concepção representa o apagamento das múltiplas formas de agricultura na cidade.

A expõe que a agricultura tem que ser praticada em toda cidade. São várias agriculturas expressas em níveis simbólicos, às avessas do concreto e do asfalto e também expressas por uma dimensão material, que incide concretamente na provisão de alimentos. (BARTHOLL: 2021, p. 92). Como forma de enfrentamento e resistência, os agricultores e agricultoras na cidade criaram mecanismos de participação paralela, objetivando a elaboração de um documento público para fornecer as ferramentas de representação empíricas e cartográficas necessárias de contestação desta proposta, através da idéia de Zonas de Especial Interesse Agrícola na cidade. Para a Rede Cau as agriculturas das Vargens, por exemplo, são tão antigas quanto às de Campo Grande e Bangu e não são reconhecidas por esta atividade da mesma forma. 

Como conclusão desse processo, não só os agricultores e agricultoras da cidade como demais representantes de movimentos sociais urbanos destacaram que apesar de toda luta, mobilização e organização a versão definitiva do plano diretor em vigor permanece privilegiando os interesses do capital, por meio de normatividades juridícas que incentivam a especulação imobiliária por exemplo. Apesar disso, continuar construindo incidências nos processos de luta por direitos e de políticas públicas, através de mecanismos de participação social é imprescindível para a manutenção de valores democráticos e para a desmobilização de projetos que visam à destituição de direitos e políticas já conquistados.

As práticas agrícolas sejam elas nas casas, apartamentos, quintais, lajes, terraços, telhados, chácaras, sítios, terrenos baldios, laterais de estradas, ruas, praças, jardins, áreas públicas não ocupadas por edificações; praticadas individualmente, no âmbito familiar, coletivamente (por meio de bases comunitárias ou associativas), por movimentos sociais entre outros, pavimentam um processo de defesa mais amplo, de outro projeto de sociedade, pautado por valores democráticos, de cidadania e participação em sua dimensão ampliada e efetiva. Tais elementos permitem inferir que a Agricultura Urbana dimensionada por diversos atores na cidade vêm demarcando um lugar relevante no papel nas lutas urbanas, disputando o direito à cidade, planejamento urbano, participação, garantia de direitos, acesso a políticas públicas e fomentando novos modos de vida.

Referências Bibliográficas

BARTHOL. T. Favela e soberania alimentar (cap3). Favela, resistência e a luta pela soberania alimentar / Antonis Vradis [ et al.]: traduzido por Timo Bartholl. – Rio de Janeiro : Consequência, Editora, 2021.

Dossiê do Comitê Popular da Copa e das Olimpíadas do Rio de Janeiro, 2015. Disponível: https://br.boell.org/sites/default/files/dossiecomiterio2015_-_portugues.pdf Acesso em 08/12/2023

FERNANDEZ, Annelise. O Lugar da Agricultura e dos Povos e Comunidades no Plano Diretor: Limites e Potencialidades. Rio TV Câmara, Youtube, 2023. Disponível: https://www.youtube.com/watch?v=fEfHpS2zBqw&t=1342s. Acesso: 21/11/2023.

FERRAZ, N. S. LEME, F. B. MAIA, F. N. Histórico da representação das favelas cariocas em mapas. Arquiteturarevista Vol 14, n. 1, p. 59-72, jan/jun 2018.

GOHN, M. da. G. Teorias sobre participação social: desafios para compreensão das desigualdades sociais. Caderno CRH, Salvador, v.32, n 85, 2019.

HARVEY, D. O direito à cidade, Lutas Sociais, n.29, 2012.

Rede Carioca de Agricultura Urbana. Roda de Conversa a Cidade também planta – Plano Diretor. Youtube. 27 de setembro de 2021. Disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=dH2-2-dcfO0&t=1915s

VILLAÇA. F. Dilemas do Plano Diretor. In: CEPAM. O município no século XXI: cenários e perspectivas. Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam. 237 – 247. São Paulo. 1999.