Circuitos políticos em uma favela pacificada - os desafios da mediação (artigo)
Unindo os esforços de duas pesquisadoras, com diferentes entradas em campo, este artigo discute os efeitos da ocupação militar da favela do Borel. Tomamos como fio condutor o desenrolar das disputas entre lideranças comunitárias e policiais da Unidade de Polícia Pacificadora em torno da mediação política por serviços públicos. O acompanhamento sistemático do processo de instalação de uma UPP e a participação em reuniões locais nos permitiram identificar os atores políticos atuantes, as correlações de força entre eles, os conflitos, ajustamentos e efeitos não previstos que foram se acumulando para a construção da “pacificação” local.
Autoria: Marcella Carvalho de Araujo Silva e Monique Batista Carvalho (Revista Dilemas).
Introdução[editar | editar código-fonte]
Manhã de 26 de junho de 2012, reunião mensal da Rede Social Borel – doravante, apenas Rede –, sede da ONG Roda Viva, Chácara do Céu, Complexo do Borel, Tijuca. A pauta central do encontro era discutir os encaminhamentos possíveis para solucionar o problema da interrupção do abastecimento d’água na localidade, que já durava cerca de um mês. A falta de água afetava diretamente o funcionamento das creches, das escolas, dos postos de saúde e, também, da Unidade de Polícia Pacificadora (UPP). Das muitas falas dessa reunião, merece destaque uma em especial: a de um policial, que cobrava uma solução do agente comunitário responsável pelo programa Água para Todos, da Cedae. Na ocasião, o agente não tinha uma solução a apresentar, e pediu ao policial que, se valendo da visibilidade da UPP, acionasse alguém na fornecedora de fato capaz de apresentar uma solução técnica. Como os outros participantes, o policial disse não ter capacidade de mobilização suficiente para resolver o problema e apenas fez coro aos apelos dos demais. Falou-se em ir a um programa de rádio de que o presidente da Cedae participava com regularidade; em denunciar o caso ao quadro “Parceiros do RJ”, do telejornal diário RJTV, que contava com um repórter morador da localidade; em fazer uma manifestação na rua de acesso à favela com cartazes e faixas.
A solução, como se pode supor, não saiu naquele dia. Foram agendadas duas outras reuniões, em 28 de junho e 6 de julho de 2012, ambas na sede do grupo Arteiras Alimentação, na Rua Conde de Bonfim, próxima ao Morro do Borel. Os participantes da Rede convidaram o engenheiro responsável pelo Água para Todos na localidade para participar do segundo encontro. Ele confirmou a participação, mas, no dia, ligou avisando que não poderia estar presente, pois havia sido convocado pelo presidente da Cedae para participar de uma outra reunião entre a empresa e presidentes de associações de moradores de favelas pacificadas. A pauta também era a falta de abastecimento adequado e a suspensão do programa nas favelas.
Muito indignados com a ineficiência do trabalho da Cedae, o que para os residentes no Borel é mais uma expressão de como o Estado lida com as favelas, o grupo mobilizado pela Rede decidiu pela realização de um ato em favor do abastecimento de água. Com o mote “Também queremos ser clientes da Cedae”, as lideranças comunitárias articularam com as direções das creches e escolas da localidade a participação de mães e crianças no protesto. O alto falante da rádio comunitária anunciou para todos os moradores que a passeata sairia do Ciep (Centro Integrado de Educação Pública) em direção ao Terreirão, um dos pontos centrais do Borel, pela Estrada da Independência, principal via de acesso à favela. Na manhã de 12 de julho, o grupo, com seus cartazes e faixas, seguiu gritando palavras de ordem morro acima.
Apesar da participação dos policiais no encontro que desencadeou toda essa mobilização, eles se ausentaram tanto das reuniões preparatórias para o ato quanto da própria manifestação. Outros integrantes de programas sociais atuantes na localidade, como UPP Social e Territórios da Paz, também não participaram do ato e, da mesma forma, a associação de moradores não se fez presente.
A questão da falta d’água não é uma novidade no Borel e não mudou a despeito da “entrada do Estado” naquela localidade, em junho de 2011, com a instalação da UPP. As sete favelas cobertas pela UPP Borel continuaram com o abastecimento de água irregular, situação que não era, “nos tempos do tráfico”, nem é, “após a pacificação”, excepcional. O que essas cenas apresentam de interessante é, por um lado, a participação de policiais militares em reuniões comunitárias, ao lado de professores, assistentes sociais, agentes comunitários e lideranças; e, por outro, a atuação chave de agentes comunitários, esses “moradores que fazem trabalho social”, na implantação de programas sociais.
Buscamos neste breve artigo, escrito a quatro mãos, refletir sobre as transformações nos mecanismos do controle social em curso em algumas favelas do Rio de Janeiro, levando em consideração os problemas na incorporação de policiais militares como atores no cotidiano da favela e as dificuldades da atuação dos agentes comunitários. A favela do Borel e sua UPP reúnem, então, elementos importantes que nos auxiliam a refletir sobre as modalidades de presença do Estado em territórios da pobreza. Por um lado, a constituição da Rede, grupo composto por lideranças comunitárias que atuam e/ou atuaram em diferentes programas sociais, ONGs e igrejas; a participação de soldados da UPP no Grupo de Aproximação com a Comunidade (GAP), buscando desenvolver atividades de aproximação com os moradores; e a atuação de diferentes programas sociais que iniciaram suas atividades após a “pacificação”, como UPP Social e Territórios da Paz. Por outro lado, observa-se a ausência cada vez maior da associação de moradores nas arenas públicas forjadas a partir da militarização da vida cotidiana nas favelas. Buscando destrinchar como foi se dando o encadeamento do processo de “pacificação”, reconstruímos as relações estabelecidas entre os atores políticos, de modo a desvelar como o Estado se faz presente e atuante nas favelas.
Nesse sentido, o objetivo deste artigo é bastante modesto e procura apresentar alguns efeitos da “pacificação” na organização de base local. Buscamos problematizar o discurso da “ausência do Estado”, que pauta a experiência das UPPs, e analisar o que foi produzido na sua esteira, como a inflexão no discurso da violência urbana; a emergência de programas de gestão social e de formas alternativas de organização comunitária; e os novos mecanismos em disputa em torno da mediação política, entre comando da UPP e “novas lideranças comunitárias”.
Os efeitos da ‘pacificação’[editar | editar código-fonte]
Os “rituais da pacificação” (DAVIES, 2014) implicaram, em primeiro lugar, a justificação da ocupação policial, com a construção de duas diferenças entre o policiamento de proximidade e as predecessoras incursões pontuais dos batalhões: uma de método – “a retomada do território” e a prestação de serviços versus a incursão e os tiroteios – e outra de objetivo – o fim da ostensividade armada do tráfico versus as apreensões e as prisões. Implicaram também um enorme investimento em tornar visível a “nova ordem”, com placas nos arredores das favelas, pintura das pichações das siglas das facções, inscrição “UPP” nas antigas bocas de fumo, hasteamento da bandeira nacional e da policial, distribuições de policiais pelo território e instalação de uma sede.
No plano estético, a “pacificação” no Borel se faz visível na Estrada da Independência pelas pinturas e bandeiras. Mas sofre também uma enorme resistência, expressada, de forma mais difusa, por pichações de impropérios e siglas de facção nas vielas. Seu significado, contudo, é disputado em diferentes espaços: na oferta de projetos sociais nas instalações da UPP, muitas vezes levados a cabo pelos próprios policiais, como aulas de música, esportes ou reforço escolar; na organização pela UPP e por programas sociais de atividades lúdicas e/ou de celebração, como corridas, torneios de futebol, festas para debutantes e casamentos coletivos; na atuação da polícia como mediadora de conflitos de ordem interpessoal na vizinhança; e ainda na tentativa de organização das atividades comunitárias de base.
Identificada pelo comando geral das UPPs como uma possibilidade de estreitar os laços de aproximação entre os moradores e o Estado, a Coordenadoria de Polícia Pacificadora (CPP), órgão da Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro (PMERJ) responsável pela organização de todas as UPPs, determinou a realização periódica de – o nome é dado pela própria CPP – “reuniões comunitárias”, nas quais os moradores pudessem apresentar suas demandas aos policiais (DAVIES, 2014). Explicitamente fazendo as vezes de associação de moradores6 , o comandante da unidade local ficaria responsabilizado por encaminhar essas demandas aos “braços sociais” do Estado.
O esforço na exposição da presença policial aliado a esse conjunto de atividades promotoras da “limpeza moral” dos próprios PMs , identificando-os como uma nova possibilidade do “fazer policial nas favelas” , entra em contradição com as diferentes demonstrações de poder sobre o território, que se materializam em uso desmedido da força física, e outras arbitrariedades, como revistas vexatórias e toques de recolher. Assim, essa forma de atuação da polícia pacificadora nas favelas rendeu aos policiais a alcunha de “novos donos do morro” (LAV, 2012; CARVALHO, 2013). Isso porque a justificativa para a ocupação policial é “retomar o território” das mãos do “poder paralelo” dos traficantes de drogas.
Se o problema da segurança pública tem como um dos pilares o discurso da “ausência do Estado” – apresentado como causa da opção pela “vida no crime” de inúmeros jovens moradores de favelas –, a proposta da “pacificação” reverteria esse problema, ao garantir segurança para que serviços públicos fossem prestados nas localidades. Segundo o discurso da Polícia Militar, consagrado por certa literatura especializada (PERALVA, 2000; SILVA e ROCHA, 2008), a articulação de mercados ilegais teria levado à colonização das associações de moradores, deixando um “vazio institucional” nas favelas, o que impediria os moradores de canalizarem suas demandas ao poder público. Este, por sua vez, estaria impossibilitado de atuar nessas localidades em virtude do domínio armado exercido pelos traficantes, que supostamente rechaçaria qualquer atuação estatal nas favelas sob seu controle. “Retomando os territórios” das mãos do “poder paralelo do tráfico de drogas”, as UPPs aplacariam os constrangimentos diários das armas nas bocas de fumo e permitiriam, assim, “a entrada do Estado” nas favelas.
No caso particular que estamos analisando, as favelas do conjunto do Borel fogem aos padrões recorrentes em outras localidades pacificadas. Contra o discurso oficial e a tentativa da polícia de conduzir as reuniões comunitárias, um grupo de “moradores que fazem trabalho social” criou, imediatamente após a entrada do Batalhão de Operações Especiais (Bope) , a já citada Rede Social Borel, entidade horizontal congregando as organizações do terceiro setor atuantes na localidade. Seu objetivo foi, desde o início, criar um espaço para a construção de críticas construtivas ao processo de pacificação. Não apenas monitorar a ação policial, ajudando a conter desrespeitos aos direitos dos moradores, mas principalmente questionar o discurso do “vazio institucional” na favela, que dá sustentação a uma iniciativa como a resolução do CPP de colocar nas mãos dos policiais as ações de cunho comunitário. Como decorrência, observa-se a constituição de uma arena de disputas entre o comando da UPP e a Rede pela mediação política na favela. A memória de uma luta política, nesse novo contexto, foi uma das principais bandeiras do grupo e um importante instrumento de afirmação das “novas lideranças comunitárias”.
Se o discurso oficial da pacificação opera na “gramática da violência urbana” (MACHADO DA SILVA, 2010)10, o discurso da entidade promove uma metamorfose no discurso da violência. Seus membros são moradores com vínculos institucionais em ONGs, igrejas ou programas sociais, e se firmaram como lideranças a partir desses lugares na gestão social. Buscando fazer frente ao discurso da “ausência do Estado” e afirmar que, a despeito das “ligações perigosas” (MISSE, 1997)11 entre associação de moradores e traficantes, havia lideranças locais que ainda lutavam, as lideranças alteram seu discurso: se antes se dizia que uma “ausência do Estado” dava margem ao crescimento da violência, agora se passou a falar que, em meio à violência, eram os próprios moradores, no papel de “agentes comunitários”, que ofereciam serviços na favela.
Com isso, tem lugar uma operação interessante. O vínculo institucional a alguma ONG ou grupo local assinala a participação na implementação de programas ou projetos sociais na favela. Moradores até podem participar das reuniões da Rede, mas só se constituem “lideranças” se estiverem envolvidos na oferta de serviços. Ocupar esse lugar significa, nesse contexto, ser identificado como “representante” da favela para fora, para aqueles que financiam os projetos sociais, e como “agente comunitário”12 para dentro, “referência” em alguma questão (educação sanitária, urbanização, educação sexual, educação infantil, etc.) relacionada ao escopo do projeto ou programa social.
O mecanismo central da atuação das novas lideranças comunitárias é a ambivalência do papel desses agentes comunitários. Como dizem estes próprios, cabe a eles, “enquanto Estado”, “mentir para o morador”, “explicar ao morador”, “esclarecer o morador”, etc., ao passo que, “enquanto moradores”, só resta a eles sofrer com a falta de luz ou água, o esgoto a céu aberto, as escadarias íngremes sem corrimão. É essa ambivalência, presente nas cenas da introdução deste artigo, entre atuação “en - quanto Estado” e sofrimento “enquanto morador” que permite a novas lideranças trazerem, de fora para dentro, os projetos e os programas sociais que, dentro, são prestados por elas mesmas. É o papel “enquanto Estado” que faz com que o policial demande uma solução ao agente da Cedae. E é “enquanto morador” que os agentes podem reivindicar o lugar de “liderança” e pleitear a presença do engenheiro do programa.
Se o emprego por esses personagens da conjunção “enquanto” já denota o grau de crítica em relação a seu trabalho, a definição de que a atuação do Estado não passa de uma “mentira” indica que a modalidade de presença deste nessas localidades é complexa: ele está de fato presente, como deixam bem claro as camisas dos agentes comunitários, “levando todo mundo [as logomarcas das secretarias, governos e entidades parceiras] nas costas”; mas está presente sob uma forma diferente daquela que se esperava – e que não agrada. Isso diz respeito mais especificamente à incapacidade de as demandas dos moradores reverberarem dentro da burocracia estatal. “Enquanto Estado”, os agentes comunitários de favelas pacificadas passaram a contar, no próprio território, com dois canais de interlocução direta com o poder público. Isso não é de modo algum trivial, se levarmos em consideração que, hoje em dia, a grande maioria dos agentes comunitários é terceirizada, com vínculos precários e pouco acesso à burocracia estatal operadora dos programas sociais.
Na esteira da pacificação, foi criado, em 2010, na Secretaria de Estado de Assistência Social e Direitos Humanos (SEASDH), a UPP Social, que seria o “braço social” da ocupação militar. Se ficaria a cargo da polícia reconstruir a ponte entre favelas e Estado, ficaria sob responsabilidade do novo programa canalizar as iniciativas de sua área título, para a “integração das favelas à cidade”. Como aponta o documento elaborado por Ricardo Henriques e Silvia Ramos (2011), principais articuladores do projeto, seu papel era coordenar ações sociais, culturais e ambientais em favelas pacificadas, e estava centrado em práticas associando prevenção da violência e intervenções sociais. Suas atividades convergem para “dar sustentabilidade à pacificação, promover a cidadania e o desenvolvimento socioeconômico nessas áreas e finalmente contribuir para efetivar a integração dessas áreas ao conjunto da cidade” (HENRIQUES e RAMOS, 2011, p. 3).
Em 2011, por conta de conflitos nas alianças partidárias da coalizão que governa o estado e a cidade, teve lugar uma transferência da UPP Social para o Instituto Pereira Passos, da Prefeitura do Rio. Na SEASDH, foi criado um segundo programa para áreas pacificadas, o Territórios da Paz. Essa ruptura entre os âmbitos municipal e estadual foi justifica - da, a posteriori, como uma divisão de tarefas, que, seguindo a lógica da burocratização, deveria facilitar o acionamento dos órgãos e secretarias responsáveis por atender a cada de - manda. Contudo, como é fácil presumir, a multiplicação de canais de interlocução provocou uma duplicação das tarefas das equipes técnicas de cada programa e a produção de um “excesso de diagnósticos”, causando grande descontentamento entre as lideranças locais. Se, por um lado, foi a criação desses canais que consolidou a Rede como a entidade representativa do Borel – ainda que ela rechace isso, as lideranças reconhecem terem assambarcado as funções da associação de moradores –, por outro, as equipes dos programas UPP Social e Territórios da Paz passaram a disputar o lugar de principal canal de interlocução no território, tecnificando e burocratizando cada dimensão da vida social nas favelas.
Com seus consultores universitários pagos pela ONU-Habitat, a UPP Social poderia ainda constituir um terceiro espaço para reuniões comunitárias e mediação política. Entretanto, sua “entrada no território” no Borel foi posterior à constituição da Rede. Na verdade, a própria apresentação do programa ao território foi feito em uma reunião da organização, e o Fórum da UPP Social, primeira reunião formal do programa, foi marcado pela contundente fala de recusa de qualquer forma de tutela política por parte de lideranças comunitárias. A partir daí, a atuação de gestores e assistentes de campo da UPP Social, assim como de policiais, foi incorpora - da às reuniões externas da Rede, consolidando-se, finalmente, como o espaço legítimo e privilegiado de mediação política. Qualquer programa social deveria então passar por ela.
O comandante da UPP local abriu mão da convocação de encontros com moradores, juntando-se aos encontros da organização. Como essas reuniões são itinerantes, buscando abarcar todo o território da UPP Borel, ocorrendo nas mais diversas instituições, a sede da UPP também é um palco possível de encontro. Quando a reunião lá ocorre, é a polícia que faz as vezes de anfitrião, e coloca na pauta o que percebe como importante para a vida local.
Não é sem conflito que essas relações e articulações se desenrolam no cotidiano das reuniões. A PM, que antes apenas realizava incursões pontuais, se torna, com a UPP, mais um ator a vivenciar os problemas de infraestrutura urbana, tal como os professores, os agentes de saúde e outros funcionários públicos que desenvolvem suas funções em favelas do Rio de Janeiro. Nesse sentido, o discurso da polícia segue a direção da busca por soluções, como na questão da água, partindo da hipótese de que o tráfico de drogas impedia a resolução dos problemas infraestruturais da favela. O que se evidencia é que, mesmo com a presença da polícia diariamente, os problemas permanecem. Isso reforça nosso argumento de uma retórica da “ausência do Estado” e fortalece o discurso mobilizado pelos agentes comunitários que trabalhavam em condições precárias nas favelas.
Nessa miríade de relações e disputas, o papel do policial, como organizador das atividades comunitárias, também ficou diluído. E, assim como outros agentes públicos, a polícia passou a participar das reuniões da Rede e aproveitou o espaço para também reclamar da atuação do Estado nas favelas, como está demonstrado na passagem inicial deste artigo.
Continua.
